Сравнительный анализ Госдумы в царской и современной России
Сравнительный анализ Госдумы в царской и современной России
Содержание
ВВЕДЕНИЕ. 3
ГЛАВА
1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА В ПЕРИОД РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ 6
1.1.
История становления Государственной Думы как законодательного органа в России 6
1.2.
Деятельность в начале XX века и историческое значение
Государственной Думы 13
ГЛАВА
2. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА РОССИИ В СОВРЕМЕННЫЙ ПЕРИОД 28
2.1.
Роль и место Государственной Думы в системе органов государственной власти в
современной России. 28
2.2.
Порядок формирования Государственной Думы.. 33
2.3.
Полномочия Государственной Думы РФ.. 45
ГЛАВА
3. СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ. 62
ЗАКЛЮЧЕНИЕ. 66
СПИСОК
ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ.. 69
Принятие новой российской Конституции
и провозглашение Российской Федерации правовым государством с республиканской
формой правления ставит историко-юридическую науку перед необходимостью исторического
анализа в такой области, как становление и развитие системы государственных
органов.
В течение многих десятилетий изучение
истории Государственной думы всех ее четырех созывов (1906 – 1917 гг.) имело
академический характер. Но теперь, когда в стране появилась новая
Государственная дума, это изучение приобретает и большое практическое значение.
Политики, ученые, публицисты часто совершают экскурсы в историю царской Думы,
сопоставляют ее с современной, нередко называют нижнюю палату Федерального Собрания
пятой, шестой и т.д. Думой. Сравнивается их компетенция, делаются попытки
извлечь уроки из прошлого, обратить их на пользу действующему парламенту, ибо
признается, что «работа Государственной думы явилась в России начала XX века важным фактором политического
развития, оказавшим влияние на многие сферы общественной жизни»[1]. Этим и обусловлена
актуальность исследования данного вопроса.
Целью данной работы – показать, что исторические
традиции проявляются не только в сохранении определенной формы правления. Они
бывают связаны, в частности, с особенностями развития парламентаризма, который
так же может существовать в различных формах (например, президентская или
парламентская республика) Иными словами, конкретные условия организации и
деятельности законодательных органов страны формируются под воздействием
исторически определенных факторов. Немалую роль в этом играют накопленный опыт,
устойчивость демократических традиций, восприятие их населением и др.
Как известно, основная задача
исторической науки заключается в том, чтобы, опираясь на объективный анализ
выявленных факторов, дать оптимальный прогноз развития того или иного явления,
вскрыть причины тех или иных явлений в настоящем. Поэтому в настоящей работе я
попытаюсь описать историю существования Государственной Думы и провести
сравнительно-правовой анализ с современным конституционно-правовым положением
Государственной Думы в нашей стране. Это и является основной задачей данного
исследования.
Степень разработанности данной темы
достаточно высока. В частности вопросы сравнительно-правового исследования
Государственной Думы царской и современной России затрагивались в работах таких
ученых, как Дмитриев Ю.А., Черкашин Е.Ю., Лысенко В. и др.
Структура работы такова: сначала на
основе анализа исторических материалов и законодательства эпохи начала XX века будут исследованы вопросы
правового статуса Государственной Думы Российской Империи, затем, на основе уже
действующего законодательства и работ современных авторов будет изучено
современное положение данного органа государственной власти, а затем, на основе
изложенного проведен сравнительно-правовой анализ.
В работе автор опирается на такие
нормативные акты Российской Империи как Свод Основных государственных законов
от 23 апреля 1906 г., Манифест «Об учреждении Государственной Думы» от 20
февраля 1906 г., Положение «О выборах в Государственную Думу» от 6 августа 1905
г., Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября
1905 г., Положение «Об изменении Положения о выборах в Государственную Думу и
изданных в дополнение к нему узаконений» от 11 декабря 1905 г., Положение «О
выборах в Государственную Думу» от 3 июня 1907 г. Из ныне действующего
законодательства особую роль играют Конституция Российской Федерации,
Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации» от 18.05.2005 № 51-ФЗ, Федеральный закон «О
выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации» от 20.12.2002 № 175-ФЗ, Федеральный закон «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации», Федеральный закон «О Счетной Палате Российской Федерации», Федеральный
закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации».
К народному представительству люди
стремились с далекой древности. Под звон колоколов в Новгороде и Пскове, Москве
и Рязани, в Киеве и Владимире собиралось народное вече в Древней Руси, чтобы
решить, кого призвать на княжение, собирать ли в поход дружину, увеличивать ли
подати и т.д. В известной степени продолжением этой формы представительства был
Земский собор. Правда, вначале он походил на «парламент чиновников» из
представителей высшей администрации – руководителей приказов, церкви,
столичного и провинциального дворянства; но постепенно в обществе вызрела идея
выборности соборов: со временем Земские соборы стали выбирать по сословиям.
К концу XVII в. деятельность соборов отмирает. На
смену им приходит Сенат Петра I, который
взял на себя функции законодательного органа. Через Сенат Петр проводил все
свои реформы. Столь же самодержавно правила и Екатерина II, хотя, будучи человеком для своего
времени передовым, с ориентацией на европейские страны, она предприняла
некоторые шаги в сторону формирования выборных общественных органов, в первую
очередь в лице «Уложенных комиссий»
Попытка поставить страну на
конституционный путь была предпринята при Александре I. На 1 сентября 1810 г. было даже
запланировано открыть Государственную Думу, созданную, по идеям М.М.
Сперанского, по образу и подобию европейских парламентов.[2] В дальнейшем
активное конституционное брожение в кругах дворянства после победоносного марша
в 1813 году по Европе испугали царя. Его последователи тоже не пошли на
решительные реформы политической системы. Активный поиск конкретных форм
конституционного устройства был отложен до начала XX в.
Период с 1900 до 1917 гг. изучался в
нашей истории в основном как этап революционной борьбы угнетенных масс. События
этого времени не рассматривались как интегральный общенациональный кризис.
К началу XX в. Россия была
аграрно-индустриальной державой, занимала пятое место в мире по общему уровню
промышленной продукции.
В начале XX в. разразился промышленный кризис,
который усилил революционные настроения. В тугой узел затянулись нерешенные
проблемы: аграрная, национальная, демократизации государственного устройства и
др.
В 1894 г. на престол в возрасте 25
лет взошел последний российский император Николай II. Он был прекрасно образован и
воспитан, владел пятью языками. В то же время больших государственных талантов
он не имел и бремя управления великой страной нес как тяжелый крест, отдыхая от
него в кругу семьи. Земские деятели в ходатайстве царю просили повысить роль
органов местного самоуправления, на что Николай II заявил, что расчеты земств на «участие в делах внутреннего
управления» являются «бессмысленными мечтаниями».[3]
В начале века появились первые
признаки раскола в государственном устройстве страны. Современники говорили о
потере властью авторитета, о десакрализации самодержавия.
Интеллигенция являлась наиболее
образованной частью общества и была нацелена на инновационную деятельность,
выходящую, как правило, за рамки официальной идеологии. Она была занята в
государственном аппарате, в области культуры, в сфере материального
производства, в управлении промышленностью, помещичьим хозяйством, частной
юридической практикой и др. Получили мировое признание в качестве феномена
российской интелегенции: демократизм устремлений, последовательное отстаивание
своей независимости от политической власти, самостоятельность мышления,
тщательно оберегаемый «кодекс чести», забота не только о своем благоденствии,
но прежде всего о благе тех слоев населения, которые ввиду недостатка
образования и культуры имели ограниченные возможности сознательно отнестись к
своему историческому творчеству.
Хорошо организованным было
духовенство. Деятельность церковников возглавлялась Святейшим Синодом,
подчиненным прокурору Синода, и согласовывалась с органами государственной
власти.
На фоне относительно мирного развития
капитализма и рабочего движения на Западе Россия выделялась остротой социальных
конфликтов, завершившихся первой российской революцией (1905 г.). Революция
заставила искать компромиссы.
В начале XX в. в России имелись элементы
буржуазной государственности, конституционализма: выборные органы местного
самоуправления, общероссийские партии, развивался процесс самоорганизации масс
населения.
Начавшаяся в январе 1905 г. революция
еше более обострила проблему политических реформ в России. Солдатские залпы уже
почти полгода разгоняли народ, но проблема реформ так и не была снята. Под
давлением революции самодержавие было вынуждено пойти на уступки. 6 августа
1905 года Николай II подписал манифест, которым в
системе государственной власти учреждалась законосовещательная Государственная
Дума, названная «булыгинской» по имени тогдашнего министра внутренних дел А.Г.
Булыгина, разработавшего ее проект. Дума создавалась для «предварительной
разработки и обсуждения законодательных предложений, восходящих, по силе
основных законов, через Государственный совет, к верховной самодержавной власти»[4]
Проект законосовещательной думы уже
никого не удовлетворял, тем более что революция ширилась, на ее сторону стали
переходить военные части. В октябре в стране началась Всероссийская
политическая забастовка, встали железные дороги, была парализована работа
промышленных предприятий. В обстановке, когда трудно было определить, в какую
сторону склонится политическая чаша весов, Николаю II ничего другого не оставалось, как
объявить Манифест 17 октября 1905 г.[5],
которым подчеркивался конституционный путь развития страны и предоставление
гражданских свобод.
Царский манифест 17 октября 1905 года
даровал России:
– Общественные свободы –
неприкосновенность личности, свободу слова, собраний, союзов;
– Объявил о выборах в Государственную
думу и их демократизации;
– Придал Государственной думе
характер законодательного учреждения, т.е. провозглашался принцип деления
власти и перехода к конституционному строю.
19 октября 1905 года был утвержден
указ «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных
управлений». В соответствии с ним Совет министров превращался в постоянное
высшее правительственное учреждение, призванное обеспечивать «направление и
объединение действий главных начальников ведомств по предметам законодательства
и высшего государственного управления»[6] Устанавливалось, что
законопроекты не могут быть внесены в Государственную думу без предварительного
обсуждения в Совете министров, кроме того, «никакая имеющая общее значение мера
управления не может быть принята главными начальниками ведомств помимо Совета
министров» [7]
11 декабря 1905 года в разгар
вооруженных столкновений в Москве был издан закон о выборах в I Государственную думу.[8] По этому
закону выборы были не прямые, не равные, не всеобщие и не демократические.
Число выборщиков, участвующих в собраниях по губерниям и областям, было
установлено специальным списком по каждой административной единице отдельно.
Для собраний выборщиков по городам устанавливалась единая квота: по 160 человек
в столицах и по 80 человек в остальных городах.[9]
Что касается членов Государственной
думы, избираемых выборщиками на собраниях, то их число было определено
отдельным списком по каждой губернии, области, городу. Всего в списке значилось
412 мандатов, в том числе 28 от городов.[10]
Хотя ряд ограничений на участие в
выборах в Думу нельзя признать разумными, в частности, отстранение от выборов
лиц администрации и полиции, тем не менее их общая социальная направленность
очевидна: не допустить в Думе смуты и вольнодумства. Этим целям в первую
очередь служили высокий имущественный и возрастной ценз и недопуск к участию в
выборах студентов, ограничение числа членов Думы, избираемых от городов.
Думается, что орган власти, сформированный по таким принципам можно назвать
представительным лишь с определенной долей условности.
20 февраля 1906 г. было принято новое
положение о Государственной Думе[11],
призванное реализовать обещания, данные в Манифесте 17 октября 1905 г. Однако в
полной мере это сделано не было. Дума наделялась законодательными правами (а не
законосовещательными, как это было по Закону от 6 августа 1905 г.), но
законопроекты, принятые Думой подлежали утверждению в Государственном Совете и
императором. Дума рассматривала бюджет и отчет по нему, что ограничило право
императорской власти бесконтрольно распоряжаться финансами.
Как и раньше устанавливалось, что
Дума может выступать с законодательной инициативой по всем вопросам, за
исключением Основных государственных законов. По февральскому 1906 г. Закону
Дума получила право запроса к министрам и главноуправляющим ведомствами,
подчиненными правительствующему Сенату. Министры обязывались не позднее одного
месяца со дня подачи им заявления о запросе дать ответ или известить Думу о
причинах, объяснявших, почему они лишены возможности это сделать.
Изменив избирательный закон и
предоставив большие права Думе, царское правительство осуществило реформу
Государственного Совета (царский указ от 20 февраля 1906 г. «О переустройстве
учреждения Государственного Совета»). Из совещательного органа он был
преобразован в верхнюю палату, стоявшую над Государственной Думой. Но при
формальном равенстве прав Государственный Совет имел приоритет относительно
думы: законопроект, обсужденный в Думе и в Совете, представлялся на утверждение
императора председателем Государственного Совета. Реорганизация
Государственного Совета, создание верхней палаты, стоявшего над Думой,
существенно ограничивали права последней.
23 апреля 1906 года были опубликованы
«Основные государственные законы Российской Империи»[12] (ОГЗ) в новой
редакции (из них было изъято определение «неограниченное» самодержавие). В них
устанавливалось, что император осуществляет законодательную власть в единении с
Государственным советом и Думой. Прерогативами императора объявлялись:
пересмотр основных законов, высшее государственное управление, руководство
внешней политикой, верховное командование вооруженными силами; объявление войны
и заключение мира, объявление местности на военном и исключительном положении,
право чеканки монеты, увольнение и назначение министров, помилование осужденных
и общая амнистия. Фактически после опубликования ОГЗ 1906 г. царь лишился двух
важнейших прерогатив: неограниченного права законодательствования и автономного
распоряжения государственным бюджетом.
Изменения, произошедшие в
государственном строе России, позволили укрепить свои позиции буржуазии, но ни
в коей мере не решали проблем, выдвигаемых трудящимися классами страны. Первая
русская революция со всей очевидностью продемонстрировала, что прежняя форма
самодержавия изжила себя и переход к представительным учреждениям во
всероссийском масштабе стал необходимостью.
Выборы в I Государственную Думу проходили в
марте – апреле 1906 г. Возникшие многочисленные политические партии в отношении
к участию в выборах исходили из оценки ситуации, сложившейся в общественном
движении после опубликования Манифеста 17 октября: на фоне четко
обозначившегося спада стачечной борьбы широкий размах сохраняло крестьянское
движение, вспыхивали восстания в армии и на флоте. Большинство левых партий
бойкотировали выборы – большевики, национальные социал-демократические партии, эсеры,
Всероссийский крестьянский союз.
Очень продуманно и умело провели свою
предвыборную кампанию кадеты, сумевшие привлечь на свою сторону большинство
демократических избирателей обязательствами «сосчитаться» в Думе с
правительством, провести радикальную крестьянскую и рабочую реформы, ввести
законодательным путем весь комплекс гражданских прав и политических свобод.[13] Тактика
кадетов принесла им победу на выборах: они получили 161 место в Думе или 1/3 от
общего числа депутатов.
Черносотенные партии мест в Думе не
получили. Серьезное поражение потерпели на выборах октябристы – к началу
думской сессии у них было всего 13 депутатских мест. Заметное место среди
депутатов занимала крестьянская трудовая группа (107 мест), в которую в начале
работы Думы входили рабочие и социал-демократы, прошедшие на выборах в тех
губерниях, где бойкот не удался. Председателем Думы был избран кадет С.А.
Муромцев.
С 1906 г. по февраль 1917 г. в России
действовали Государственные Думы четырех созывов. Деятельность их представляет
особый интерес, поскольку это были при всей их ограниченности выборные народом
органы власти, имевшие право контроля за некоторыми сторонами управления
государством, которые до этого времени безраздельно принадлежали
царю-самодержцу.
1.2.
Деятельность в начале XX века и историческое
значение Государственной Думы
В ноябре 1905 г. в Совете министров
обсуждался проект избирательного закона, большинство высказалось за сохранение
куриальной системы и двухступенчатой системы выборов. Было отклонено
предложение об особом представительстве рабочих.
Как уже отмечалось, по закону о
выборах в I Государственную думу выборы
были не прямые, не равные, не всеобщие и не демократические. И все же данный
закон расширил избирательные права путем установления четвертой курии –
рабочей, от которой избиралось около 3% депутатов. Более 40% депутатов Думы
избирало крестьянство, которое царские сановники по-прежнему считали главной
опорой государства и престола. Была сохранена цензовая система и сословный
принцип. Так же были сохранены общие ограничения в избирательном праве,
установленные в августе 1905 г. Целые слои населения – женщины, военнослужащие,
так называемые «бродячие инородцы» (т.е. кочевники – скотоводы) – лишались
права избирать и быть избранными. Выборы предполагались двухступенчатые,
отдельные по губерниям и областям и по крупным городам. Число выборщиков,
участвующих в собраниях по губерниям и областям, было установлено специальным
списком по каждой административной единице отдельно. Для собраний выборщиков по
городам устанавливалась единая квота: по 160 человек в столицах и по 80 человек
в остальных городах.
Но уже, 11 декабря 1905 г., после
разгрома вооруженного восстания в Москве, издается указ «Об изменении положения
о выборах в Государственную думу», которым значительно расширяется круг
избирателей. Практически все мужское население страны в возрасте старше
двадцати пяти лет, кроме солдат, студентов, поденных рабочих и части
кочевников, получило избирательные права. Право выборов не было прямым и
оставалось неравным для избирателей разных категорий (курий).
Депутаты избирались избирательными
собраниями, состоящими из выборщиков от каждой губернии и ряда крупных городов.
Выборщики избирались четырьмя отдельными куриями избирателей: землевладельцами,
городскими жителями, крестьянами и рабочими.
Землевладельцы с полным земельным
цензом (сто пятьдесят десятин) непосредственно участвовали в уездных съездах
землевладельцев, голосовавших за выборщиков от губернии.
Мелкие землевладельцы выбирали
уполномоченных в уездный съезд по одному на каждый полный ценз.
Городское население малых городов
голосовало за выборщиков в губернские избирательные собрания, тогда как крупные
города имели собственные избирательные собрания, наравне с губернскими.
Крестьянские выборы были
четырехступенными: сначала выбирали представителей на волостной сход. затем
выбирали уездный съезд уполномоченных от волостей, на съезде избирались
выборщики в губернское избирательное собрание.
Рабочие выбирали съезд своих
уполномоченных, на котором избирались выборщики на избирательное собрание
губерний или крупного города.
Представительство от горожан и
рабочих было трехступенчатым.
Однако, революция еще продолжалась, «беспорядки
на аграрной почве» в июле 1906 г. охватили 32 губернии России, а в августе1906
г. крестьянскими волнениями было охвачено 50% уездов Европейской России.
17 июля 1906 г. вспыхнуло восстание
солдат и матросов в крепости Свеаборг, 19 июля их поддержали солдаты и матроса
Кронштадта и Ревеля. Огромным напряжением сил правительству лишь через 3 дня
удалось подавить мятеж. После этого царское правительство окончательно встало
на путь открытого террора в борьбе с революционным движением, которое
постепенно шло на убыль.
В этой обстановке прошли выборы во II Государственную Думу. Путем
всевозможных уловок и прямых репрессий правительство стремилось обеспечить
приемлемый для себя состав Думы. От выборов отстранялись крестьяне, не
являющиеся домохозяевами, по городской курии не могли избираться рабочие, даже
если они имели требуемый законом квартирный ценз, и т.д.[14]
Сама атмосфера выборов заметно
отличалась от первой избирательной кампании, которая сопровождалась широким
разливом по стране эйфорических ожиданий, что Дума явится панацеей от всех
российских бед и усобиц. Опыт перводумья, по сути, для всех печальный, был и
учтен всеми.
Пpавительство справедливо полагало, что причина конфликта с Государственной
Думой – в ее составе. Изменить состав Думы можно было только одним путем –
пересмотрев избирательный закон. Этот вопрос дважды по инициативе П.А. Столыпина
обсуждался в Совете министров (8 июля и 7 сентября 1906 г.), но члены
правительства пришли к выводу о нецелесообразности такого шага, поскольку он
был связан с нарушением Основных законов и мог повлечь обострение революционной
борьбы.
Большевики, отказавшись от бойкота
Думы, приняли тактику создания блока левых сил – большевиков, трудовиков и
эсеров (меньшевики отказались от участия в блоке) – против правых и кадетов.
Всего во вторую Думу было избрано 518
депутатов. Кадеты по сравнению с первыми выборами потеряли 55 мест.
Народнические партии получили 157 мест (трудовики – 104, эсеры – 37, народные
социалисты – 16). Социал-демократы имели 65 мест. Всего у левых было 222
мандата, или 43% голосов в Думе. Значительно усилилось правое крыло Думы: в нее
вошли черносотенцы, которые вместе с октябристами имели 54 мандата (10%) [15]
Открытие II Государственной Думы состоялось 20
февраля 1907 г. Председателем Думы стал правый кадет Ф.А. Головин. II Дума оказалась еще более радикально
настроена, чем ее предшественница. Депутаты изменили тактику, решив действовать
в рамках законности и , по возможности, избегать конфликтов. Руководствуясь
нормами ст.ст. 5 и 6 Положения об утверждении Государственной Думы,
утвержденного высочайшим указом 20 февраля 1906 г. депутаты образовали отделы и
комиссии для предварительной подготовки подлежащих рассмотрению в Думе дел.[16]
Созданные комиссии приступили к
разработке многочисленных законопроектов. Основным оставался аграрный вопрос,
по которому каждая фракция представила свой проект. Кроме того, II Дума активно рассматривала
продовольственный вопрос, обсуждала Государственный бюджет на 1907 год, вопрос
о призыве новобранцев, об отмене военно-полевых судов и т.д.
В ходе рассмотрения вопросов кадеты
проявляли уступчивость, призывая «беречь Думу» и не давать правительству повода
для ее роспуска. По инициативе кадетов Дума отказалась от прений по основным
положениям правительственной декларации, с которой выступил П.А. Столыпин и
основная идея которой заключалась в создании «материальных норм», в которых
должны найти воплощение новые общественно-правовые отношения.
Основным предметом дебатов в Думе
весной 1907 г. стал вопрос о принятии чрезвычайных мер против революционеров.
Правительство, внося в Думу проект закона о применении чрезвычайных мер против
революционеров, преследовало двоякую цель: скрыть свою инициативу ведения
террора против революционеров за решением коллегиального органа власти и
дискредитировать Думу в глазах населения. Однако, к чести своей, Дума 17 мая
1907 г. проголосовала против «незаконных действий» полиции.[17]
Такое неповиновение не устраивало
правительство. Аппаратом министерства внутренних дел был подготовлен втайне от
Думы проект нового избирательного закона. Было придумано ложное обвинение об
участии 55 депутатов в заговоре против царской семьи. 1 июня 1907 г. Столыпин
потребовал отстранения их от участия в заседаниях Думы и лишения 16 из них
депутатский неприкосновенности, обвинив их в подготовке к «ниспровержению
государственного строя»[18].
На основании этого надуманного
повода Николай II 3 июня 1907 года объявил о
роспуске II Думы. Депутаты восприняли
это спокойно и разъехались по домам. Как и ожидал Столыпин, никакой
революционной вспышки не последовало. В целом, население отнеслось к разгону
Думы индифферентно: была без радости любовь, прощанье было без печали. Более
того, считается общепринятым, что акт 3 июня ставил точку в российской
революции.[19]
20 февраля 1906 г. вышло «Учреждение
Государственной думы», в котором определялась ее компетенция: предварительная
разработка и обсуждение законодательных предложений, утверждение
государственного бюджета, обсуждение вопросов о строительстве железных дорог и
учреждении акционерных обществ.
Дума избиралась на пять лет. Депутаты
Думы были неподотчетны избирателям, их отстранение могло осуществляться
Сенатом, Дума могла распускаться досрочно решением императора.
С законодательной инициативой в Думу
могли входить:
министры, комиссии депутатов и Государственный совет.
Одновременно с «Учреждением» было
принято новое положение о Государственном совете, который был реформирован и
стал верхней палатой, обладающей теми же правами, что и Дума. Все
законопроекты, принятые Думой, должны были затем поступать в Государственный
совет и лишь в случае принятия их Советом представляться на утверждение
императора.
Половину реформированного Государственного совета составляв выборные члены, половину
– члены «по высочайшему назначению», председатель и вице-председатель ежегодно
назначались императором.
В избираемую часть Совета входили
представители от духовенства, Академии наук и университетов, от земских
собраний, от дворянских обществ, от торговли и промышленности (всего девяносто
восемь членов). Такое же число членов ежегодно назначалось императором во
вторую часть Совета из высших государственных сановников. Одно и то же лицо не
могло одновременно быть членом Государственной думы и Государственного совета.
23 апреля 1906 г. были изданы «Основные
государственные законы» (изменение которых могло осуществляться только по
инициативе императора, но не Думы или Совета). В гл. 1 была дана формулировка
верховной власти: «Императору Всероссийскому принадлежит верховная
самодержавная власть».
Власть управления также принадлежала
императору «во всем ее объеме», но законодательную власть император осуществлял
«в единении с Государственным советом и Государственной Думой» и никакой новый
закон не мог быть принят без их одобрения и вступить силу без одобрения
императора.
Однако ст. 87 Основных законов
предоставляла возможность императору по представлению Совета министров
принимать указы законодательного характера в случаях, когда имелась такая
необходимость, а сессия Думы и Совета прервалась. Но после открытия законодательной
сессии в течение двух месяцев такой указ должен был вноситься на одобрение
Думы, иначе он автоматически прекращая свое действие.
Не подлежали обсуждению
Государственной думой и Государственным советом вопросы: об исключении или
сокращении платежей по государственным долгам, о кредитах Министерству двора, о
государственных займах.
Весной 1906 г. Дума начала работу.
Источник будущих коллизий был заложен в самом устройстве русской конституции,
давшей Государственному совету одинаковые законодательные права с Думой.
Состоявший наполовину из высших чиновников, Государственный совет был
консервативным органом, постоянно сдерживающим либеральные порывы Государственной
Думы (в своем адресе царю депутаты 1 Думы потребовали: отмены исключительных законов,
принудительного отчуждения частновладельческих земель, полной амнистии политзаключенным,
отмены смертной казни и пр.). Государственный совет, например, затормозил распространение
закона о земском самоуправлении на окраинные губернии, воспрепятствовал
созданию волостных земских учреждений.
Вслед за указом о роспуске II Думы последовал указ об утверждении нового
Положения о выборах в Государственную Думу.[20]
Издание нового избирательного закона
было грубым нарушением манифеста от 17 октября 1905 г. и Основных
государственных законов 1906 г., согласно которым царь не имел права без
одобрения Думы и Государственного Совета вносить изменения ни в Основные
государственные законы, ни в постановление о выборах в Совет или в Думу.
Этот акт внес существенные изменения
в избирательное право подданных Российской Империи. Механизм выборов был таков,
что в результате выборов усиливалось чудовищное неравенство между
представительством имущих и неимущих слоев населения: один голос помещика
равнялся 260 голосам крестьян и 543 голосам рабочих. Всего активным
избирательным правом пользовалось лишь 15% населения Российской Империи[21]
В 28 из 50 губерний европейской части
России помещики обладали в избирательных собраниях абсолютным большинством
голосов и могли провести своих депутатов в Думу. В остальных 22 губерниях для
этого потребовалась помощь представителей крупной буржуазии. На тех территориях
(Средняя Азия, Закавказье, Польша), где, по мнению Николая II, «население не достигло достаточного
развития гражданственности», выборы в Думу были временно приостановлены, либо
существенно (на две трети) сокращено количество мандатов.[22] Таким
образом, Государственная Дума окончательно утратила характер представительного
органа власти.
Государственная Дума теперь
насчитывала 442 депутата, в то время как раньше 524. Уменьшение было вызвано
главным образом тем, что сократилось представительство от национальных окраин.
Кроме того, закон 3 июня давал
министру внутренних дел право изменять границы избирательных округов и делить
избирательные собрания на всех стадиях выборов на отделения, получившие право
самостоятельного избрания выборщиков по самым произвольным признакам:
имущественному, классовому, национальному. Это давало возможность правительству
проводить в Думу только угодных ему депутатов.
В III Думу было избрано: правых – 144, октябристов – 148, прогрессистов – 28,
кадетов – 54, националистов – 26, трудовиков – 16, социал-демократов – 19.
Председателями III Думы были октябристы Н.А. Хомяков
(1907г.), А.И. Гучков (1910 г.), М.В. Родзянко (1911 г.)
На первых же заседаниях III Государственной Думы, начавшей свою
работу 1 ноября 1907 г., сложилось большинство правых и октябристов, которые
составляли 2/3 членов Думы. Поскольку черносотенцы были против манифеста 17
октября, по ряду вопросов между ними и октябристами возникали расхождения, и
тогда октябристы находили поддержку у прогрессистов и сильно поправевших
кадетов. Так сложилось второе думское большинство, октябристко-кадетское,
составляющее 3/5 состава Думы.
Наличие двух этих большинств
определяло характер деятельности III Думы, обеспечив ее «работоспособность». За пять лет ее работы (до 9 июня
1912 г.) она провела 611 заседаний, рассмотрела 2572 законопроекта, из которых
205 было выдвинуто самой Думой.[23]
Основным содержанием деятельности III Государственной Думы продолжал
оставаться аграрный вопрос. Добившись социальной опоры в лице этого
коллегиального органа, Правительство наконец приступило к его использованию в
законодательном процессе. 14 июня 1910 года был издан одобренный Думой и
Государственным советом и утвержденный императором аграрный закон, в основу
которого был положен столыпинский указ от 9 ноября 1906 г. с изменениями и
дополнениями, внесенными правооктябристским большинством Думы.[24]
Практически этот закон был первым
фактом участия Государственной Думы в законодательном процессе за всю историю
ее существования. Император и Государственный совет приняли поправки Думы к
законодательному предположению не потому, что иначе поступить им не позволил бы
закон, а потому, что поправки отвечали чаяниям тех социальных слоев, которые
были политической опорой самодержавия, и потому, что поправки не посягали на
позиции самодержавия в этом вопросе.
Следующим нормативным актом, принятым
Думой, стал закон о государственном страховании рабочих, которым был установлен
12-часовой рабочий день, допускавший возможность увеличения его
продолжительности за счет сверхурочных. Попытка Думы вмешаться в процесс
рассмотрению бюджета закончилась неудачей; вопрос о военных и морских штатах
вообще был изъят из компетенции Думы.[25]
О характере законотворческой
деятельности III Государственной Думы можно
судить по перечню принятых ею законов: «Об усилении кредита на
тюремно-строительные надобности», «Об отпуске средств на выдачу пособий чинам
общей полиции и корпуса жандармов», «О распределении между казной и казачьими
войсками расходов по тюремной части в области Кубанской и Тверской», «О порядке
отопления и освещения мест заключения и отпуске на эти надобности потребных
материалов», «О полицейском надзоре в Бельагачской степи», «Об утверждении
тюрем в городах Мерве и Красноярске, Закаспийской области и Актюбинске,
Тургайской области», «Об утверждении в городе С-Петербурге женской тюрьмы» и
др.[26]
Содержание перечисленных нормативных актов – свидетельство не только
реакционности Думы, но и второстепенности рассматриваемых ею вопросов.
Столыпин и третья Дума не преуспели, «провалились»
в главном, – не успокоили страну, которая совсем приблизилась, подошла вплотную
к революции. Надо иметь в виду то, что III Дума с самого начала не рассматривалась Столыпиным как средство, окончательно
ликвидирующее корни революции, – для этого ,по его мнению, нужно было
значительно больше времени, чем отпущенные Думе 5 лет.[27] В известном
интервью, он говорил о необходимости для России двадцатилетнего покоя, чтобы
она стала, по сути, другой страной. А третья Дума и за отведенный ей срок
сделала немало для этого.
В механизме функционирования Думы
были и сбои (во время конституционного кризиса 1911 г. Дума и Государственный
совет были распущены на 3 дня). [28]
Если характеризовать третью Думу «персонально»,
вне связи с последующими событиями, и в увязке с ними, то ее можно назвать «недостаточной
достаточностью». Такое определение уместно, потому что наиболее полно отражает
роль и значение III Думы в российской истории. «Достаточной»
она была в том смысле, что ее состав и деятельность были достаточны для того,
чтобы «отслужить», не в пример всем остальным Думам весь срок своих полномочий.
На первый взгляд III Дума – самая благополучная из всех
четырех Дум: если две первые скоропостижно «скончались» по указу царя, то III Дума действовала «от звонка до
звонка», – все положенные ей по закону пять лет и сподобилась вызвать не только
критические перуны в свой адрес, но и слова одобрения. И все-таки эту Думу
судьба не баловала: мирное эволюционное развитие страны было не менее
проблематичным в конце ее деятельности , чем в начале. Но трагизм этого
обнаружился спустя несколько лет после завершения ее работы: только тогда то
небольшое, в пору III Думы, «облачко» обратилось в
революционную грозу «семнадцатого года»
Продолжение курса третьей Думы в
последующих Думах при внешнем и внутреннем покое России, снимало с «повестки
дня» революцию. Так вполне здраво судили не только Столыпин и его сторонники,
но и их противники и судят многие современные публицисты. Но все же эта
совокупная «достаточность» оказалась недостаточной, для того, чтобы III Дума притушила
революционно-оппозиционное движение, которое в экстремальных условиях могло
выйти из-под контроля, что и произошло во время IV Думы.
В июне 1912 г. истекли полномочия
депутатов III Думы, и осенью этого года
прошли выборы в IV Государственную Думу. Не
смотря на давление правительства, выборы отразили политическое оживление:
социальные демократы набрали очки во II городской курии за счет кадетов (в рабочей курии большевики взяли верх
над меньшевиками), октябристы часто терпели поражение в своей вотчине, I городской курии. Но в целом IV Дума по партийному составу не
слишком отличалась от III Думы.
Набрали больший вес по сравнению с
тем, чем они были в III Думе правые, прогрессисты и
кадеты. В IV Думе по-прежнему возможно
было складывание двух большинств: правооктябристского – 283 депутата и
октябристско-кадетского – 225 депутатов. И по-прежнему исход голосований зависел
от фракции октябристов. Несмотря на свое последующее дробление, они оставались
решающей «переменной», особенно их центр – группа земцев-октябристов.
Заседания Думы открылись 15 ноября
1912 г. Председателем ее в течение пяти лет (до 25 февраля 1917 г.) был
октябрист М.В. Родзянко.
Страницы: 1, 2, 3
|
