|
Применение системы управления рисками при проведении таможенного контроляПрименение системы управления рисками при проведении таможенного контроляОГЛАВЛЕНИЕ Введение Глава1.Теоретическое содержание системы управления рисками 1.1.Система управления рисками: особенности, задачи и принципы построения 1.2. Элементы системы управления рисками 1.3.Профили рисков Глава2. Внедрение системы управления рисками в процессе таможенного контроля 2.1.Основные методы управления рисками 2.2.Методы управления рисками, связанными с недостоверным декларированием 2.3.Анализ применения системы управления рисками при таможенном оформлении и контроле товаров и транспортных средств Заключение Список использованных источников Приложение1 Приложение2 ВВЕДЕНИЕ Российская таможенная служба играет важную роль в регулировании внешней торговли страны. Ее основной задачей является обеспечение соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, а также создание условий, способствующих ускорению товарооборота через таможенную границу. Вступление в силу новой редакции Таможенного кодекса, значительные изменения во внешней торговле, усложнение задач, возлагаемых Президентом и Правительством Российской Федерации на таможенную службу, глобализация экономики, возможность применения современных информационных технологий побуждают российскую таможенную службу изменять свои процедуры и правила проведения таможенного контроля с учетом происходящих перемен и определять стратегию таможенного контроля, исходя из системы мер оценки рисков. Актуальность выбранной темы на современном этапе развития таможенного дела сложно переоценить. Риск присущ любой сфере человеческой деятельности. Будь то строительство или транспорт, сельское хозяйство или медицина, космонавтика или экономика. Понятие риска используется и в целом ряде наук: право, философия, экономика. Практика работы таможенных органов при использовании СУР состоит в том, что от контроля за всем, что перемещается через границу, современная таможня переходит к выборочному контролю, сосредотачивая свое внимание на предотвращении правонарушений, имеющих наиболее негативные последствия для экономики и безопасности страны. Уже разработаны общероссийские, региональные и зональные (местные) профили рисков, автоматизированы профили рисков, сформировались базы данных профилей риска. Создан единый реестр субъектов внешнеэкономической деятельности. Переход к системе анализа и управления рисками уже сейчас позволил сократить число таможенных досмотров на этапе выпуска товаров в среднем с 95 до 30% при одновременном увеличении количества выявленных правонарушений. С помощью СУР дополнительно удалось перечислить в государственный бюджет около 10, 7 млрд. рублей, возбуждено 3459 дел об административных правонарушениях. А это значит, что СУР необходимо развивать, и эта тема актуальна именно сейчас. Для таможенных органов существует две основные задачи - обеспечить надлежащий уровень содействия для международного торгового сообщества, и обеспечить соблюдение регулятивных требований. В число рисков для таможни входят потенциальное несоблюдение таможенного законодательства, такого как требования по лицензированию, положения об оценке, правила относительно происхождения товара, режимы освобождения от пошлин, и положения о безопасности, а также потенциальная неспособность оказать содействие международной торговле. Таможня, как и любая другая организация, должна управлять своими рисками. Это требует систематического применения предназначенных для сокращения таких рисков процедур управления в целях обеспечения выполнения своих задач с максимально возможной эффективностью и действенностью. В число таких процедур входят определение, анализ, оценка, обработка, мониторинг и обзор рисков, которые могут повлиять на выполнение данных задач. Правильное управление рисками является важным для эффективной работы таможни, и было бы правильно отметить, что все администрации применяют некоторую форму управления рисками, либо формально, либо неформально. Исходя из разведданных, информации и опыта таможня, стараясь сократить свои риски, всегда внедряла процедуры, предназначенные для выявления незаконной деятельности. За последнее время растущая сложность, скорость и объемы международной торговли, подпитываемые развитием технологий, революционизировавших мировую практику торговли, оказали значительное влияние на выполнение таможенными органами своих обязанностей. Как следствие, многие администрации реализовали более дисциплинированный и структурный подход к управлению рисками. Это также помогло им повысить эффективность своей деятельности и рационализировать свои процессы и процедуры, минимизировав при этом вмешательство в торговые операции и сократив регулятивное бремя коммерческого сектора. В связи с этим, цель работы - изучение применения системы управления рисками при проведении таможенного контроля. Исходя из поставленной цели, в настоящей работе предпринята попытка решения следующих основных задач: Дать характеристику законодательству, регулирующему применение системы управления рисками. Установить порядок применения, назначения и использования СУР при проведении таможенного контроля. Определить значение системы управления рисками в торговом обороте. Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ СОДЕРЖАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ 1.1 Система управления рисками особенности, задачи и принципы построения При проведении таможенного контроля таможенные органы должны исходить из принципа выборочности и, как правило, ограничиваться только теми формами таможенного контроля, которые достаточны для обеспечения соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации. При выборе форм таможенного контроля должна использоваться система управления рисками. Четырехуровневая система администрирования, созданная в российской таможенной службе (ФТС России, региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты), объединенная в единую информационную сеть, создает условия для построения эффективной системы управления рисками (далее - СУР). Цель СУР - создание современной системы таможенного администрирования, обеспечивающей осуществление эффективного таможенного контроля, исходя из принципа выборочности, основанного на оптимальном распределении ресурсов таможенной службы Российской Федерации на наиболее важных и приоритетных направлениях работы таможенных органов для предотвращения нарушений таможенного законодательства Российской Федерации: имеющих устойчивый характер; связанных с уклонением от уплаты таможенных пошлин, налогов в значительных размерах; подрывающих конкурентоспособность отечественных товаропроизводителей; затрагивающих другие важные интересы государства, обеспечение соблюдения которых возложено на таможенные органы. Основы и принципы таможенного контроля, предусматривающие использование СУР, закреплены в Международной конвенции по упрощению и гармонизации таможенных процедур Всемирной таможенной организации (Киотская конвенция, ред.1999 г.): таможенный контроль ограничивается минимумом, необходимым для обеспечения соблюдения таможенного законодательства; при выборе форм таможенного контроля используется система управления рисками; таможенная служба применяет метод анализа рисков для определения лиц и товаров, включая транспортные средства, подлежащие проверке, и степени такой проверки; таможенная служба принимает стратегию, базирующуюся на системе мер оценки вероятности несоблюдения законодательства Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур 26.06.1999 Брюссель.. Основные понятия, применяемые в системе управления рисками: Риск - вероятность несоблюдения таможенного законодательства Российской Федерации. Анализ риска - систематическое использование имеющейся у таможенных органов информации для определения причин и условий возникновения рисков, их идентификации и оценки возможных последствий несоблюдения таможенного законодательства Российской Федерации. Риски разделяются на два типа: выявленных и потенциальный. Выявленный риск является фактом, т.е. известным риском, когда нарушение законодательства Российской Федерации уже произошло и таможенные органы имеют информацию о данном факте. Потенциальный риск - это риск, который не проявил себя, но условия для его возникновения существуют. Товары риска - товары, перемещаемые через таможенную границу Российской Федерации и в отношении которых выявлены риски либо существуют потенциальные риски. Товары прикрытия - товары, которые с достаточной степенью вероятности могут заявляться (декларироваться) вместо товаров риска. Объекты анализа: товары, находящиеся под таможенным контролем или выпущенные для свободного обращения на таможенной территории Российской Федерации; транспортные средства, используемые в международных перевозках для платной перевозки лиц либо для платной или бесплатной промышленной или коммерческой перевозки товаров; сведения, содержащиеся в транспортных (перевозочных), коммерческих и таможенных документах; сведения, содержащиеся в договорах международной купли-продажи внешнеторговой сделки, а в случае совершения односторонних внешнеэкономических сделок - иных документов, выражающих содержание таких сделок; деятельность лиц, выступающих в качестве, достаточном в соответствии с гражданским и (или) таможенным законодательством Российской Федерации для совершения юридически значимых действий от собственного имени с товарами, находящимися под таможенным контролем; деятельность таможенных брокеров (представителей), владельцев складов временного хранения и таможенных складов, а также перевозчиков, в том числе таможенных; результаты применения форм таможенного контроля; таможенные органы. Область риска - отдельные сгруппированные объекты анализа, в отношении которых требуется применения отдельных форм таможенного контроля либо их совокупности, а также повышение эффективности качества таможенного администрирования. Индикаторы риска - определенные критерии с заданными заранее параметрами, отклонение от которых позволяет осуществлять выбор объекта контроля. Оценка риска - систематическое определение вероятности возникновения риска и последствий нарушений таможенного законодательства в случае его возникновения. Профиль риска - совокупность сведений об областях риска, индикаторов риска, а также указания о применении необходимых мер по предотвращению или минимизации риска. В зависимости от региона применения профиль риска по видам делится на общероссийский, региональный и зональный. Управление риском - систематическая работа по разработке и практической реализации мер по предотвращению и минимизации рисков, оценке эффективности их применения, а также контролю за применением таможенных процедур и таможенных операций, предусматривающая непрерывное обновление, анализ и пересмотр имеющейся у таможенных органов информации Приказ ГТК России от 26.09. 2003 г. N 1069 «Концепция системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации». Основные задачи системы управления рисками: создание единого информационного пространства, обеспечивающего функционирование СУР; разработка методик (программ) по выявлению рисков; определение потенциальных и фиксирование выявленных рисков; выявление причин и условий, способствующих совершению таможенных правонарушений; оценка возможного ущерба в случае возникновения потенциальных рисков и ущерба при выявленных рисках; определение возможности предотвращения или минимизации рисков, а также определение требуемых ресурсов и разработка предложений по их оптимальному распределению; разработка и применение методик оценки эффективности применяемых мер; разработка и практическая реализация мер по предотвращению или минимизации рисков; контроль за практической реализацией мер по предотвращению или минимизации рисков; оценка эффективности применяемых мер по управлению рисками и корректировка управленческих решений; накопление и анализ информации о результатах применения отдельных форм таможенного контроля либо их совокупности, а также о причинах и условиях, способствующих совершению таможенных правонарушений, с целью выработки предложений по модернизации стратегии таможенного контроля Приказ ГТК России от 26.09. 2003 г. N 1069 «Концепция системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации».. Принципы построения системы управления рисками. СУР основывается на следующих базовых принципах, обеспечивающих решение основных задач таможенной службы: принцип целевой направленности, заключающийся в подчинении всех задач таможенной службы и способов их решений в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации; принцип целостности, заключающийся в разработке и использовании структурными подразделениями ФТС России функциональных подсистем управления рисками, как элементов единой системы таможенной службы Российской Федерации; принцип информационного единства, заключающийся в совместимости информационных источников и единых подходов к процедурам их обработки и анализа, а также взаимосвязи информации, как по вертикали, так и по горизонтали, на всех уровнях таможенного администрирования (ФТС России, РТУ, таможня, таможенный пост). принцип законности, заключающийся в соответствии принимаемых мер по предотвращению или минимизации рисков действующему законодательству Российской Федерации; принцип единства управления рисками, заключающийся в определении единых подходов к принятию управленческих решений по принимаемым мерам по предотвращению или минимизации рисков Приказ ГТК России от 26.09. 2003 г. N 1069 «Концепция системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации».. Основываясь на указанных принципах, СУР обеспечит организацию эффективного таможенного контроля, осуществляемого на основе выборочности. Это позволит таможенным органам: сосредоточить внимание на наиболее важных и приоритетных направлениях работы и, следовательно, обеспечить более эффективное использование имеющихся ресурсов; увеличить возможности по выявлению и прогнозированию нарушений таможенного законодательства Российской Федерации; оказать благоприятные условия лицам, осуществляющим внешнеэкономическую деятельность и соблюдающим таможенное законодательство Российской Федерации; ускорить перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации; сформировать единое информационное обеспечение функциональных подсистем управления рисками структурных подразделений ФТС России и объединить их в единую систему таможенной службы Российской Федерации. СУР должна стать одной из основных составляющих в работе по приведению процедур таможенного контроля в Российской Федерации в соответствие критериям качества таможенного администрирования, предусмотренными стандартами Всемирной торговой организации ВТО: 1) сокращение времени таможенного оформления; 2) прозрачность и предсказуемость работы таможенных органов для участников внешнеэкономической деятельности; 3) партнерский подход в отношениях таможенных органов с участниками внешнеэкономической деятельности. Источники информации, используемые для выявления рисков: различные базы данных таможенных органов, оперативная информация, обращения и жалобы граждан и юридических лиц, информация других государственных органов, СМИ, результаты служебных проверок, оперативно-розыскной деятельности, информация, предоставляемая участниками внешнеторговой деятельности на добровольной основе, акты законодательства и правовые акты, Интернет Приказ ФТС России от 11.01.2008 г. № 11 «Инструкция о действиях должностных лиц таможенных органов при подготовке и рассмотрении проектов профилей рисков, применении профилей рисков при таможенном контроле, их актуализации и отмене». 1.2 Элементы системы управления рисками Применение системы управления рисками предполагает собой осуществление должностными лицами ряд последовательных операций, которые оговорены в Приказе ГТК России от 26.09.2003 № 1069 «Об утверждении концепции системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации» (Приложение 1). 1. Сбор и обработка информации о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации. Данный элемент предусматривает сбор и обработку всей существующей информации из различных источников о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации, в том числе информации: статистической о перемещаемых товарах и транспортных средствах через таможенную границу Российской Федерации, а также сравнение внутренней статистики Российской Федерации со статистикой стран-контрагентов; о производственно-экономическом потенциале стран-контрагентов; о поступающей от иных правоохранительных и контрольных органов Российской Федерации, в том числе от таможенных органов иностранных государств; о результатах оперативно-розыскной деятельности таможенных органов, а также специальной статистики о нарушениях таможенных правил; о правонарушениях и преступлениях в сфере таможенного дела; о деятельности лиц, выступающих в качестве, достаточном в соответствии с гражданским и (или) таможенным законодательством Российской Федерации для совершения юридически значимых действий от собственного имени с товарами, находящимися под таможенным контролем; о деятельности таможенных брокеров (представителей), владельцев складов временного хранения и таможенных складов, а также перевозчиков, в том числе таможенных; заявляемой при осуществлении таможенных операций; о расчетно-платежных отношениях по совершаемым внешнеэкономическим сделкам; о транспортных логистических схемах. Важнейшим фактором, определяющим обоснованности и эффективность принимаемых управленческих решений, является полнота, оперативность (своевременность) и достоверность информации, которая используется для разработки и реализации мер по предотвращению и минимизации рисков. Таможенные органы должны иметь доступ к надежным, достоверным и актуальным источникам информации и уметь эти сведения оценивать. Системность и комплексность мероприятий по сбору, обобщению и анализу информации, наличие нескольких независимых источников информации, а также технология сбора информации, регламентирующая источники информации, периодичность обновления, пополнения баз данных и движение (оборот) информации в таможенных органах обеспечит максимальную достоверность и объективность получаемых результатов, а также принятие оптимальных решений для определения необходимых мер по предотвращению и минимизации рисков. В качестве основных сведений для выявления и определения потенциальных рисков используются информационные ресурсы ФТС России. 2. Выявление и анализ рисков. Основные действия, связанные с анализом рисков, состоят из определения: совокупности условий и факторов, влияющих на риски; таможенных операций, при осуществлении которых существует вероятность совершения таможенного правонарушения; объектов анализа; критериев и параметров, характеризующих риски (количество перемещений, номенклатура товаров, получатель товаров и т.д.); индикаторов риска (граничных количественных показателей, определяющих необходимость применения мер по предотвращению или минимизации рисков); оценки возможной величины ущерба в случае возникновения рисков. 3. Разработка и реализация мер по управлению рисками. При разработке и реализации мер необходимо учитывать: прогноз результатов и определение возможных последствий планируемых мер и вероятности наступления этих последствий; анализ возможных мер по предотвращению или минимизации рисков, а по результатам - выбор оптимальных, предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации. 4. Обобщение результатов принятых мер и подготовка предложений. СУР невозможна без отлаженной системы «обратной связи». Наряду с подготовкой и реализацией профилей рисков необходимо на постоянной основе осуществляет контроль за применением соответствующих форм таможенного контроля, анализ их эффективности, а по результатам - их корректировку. Осуществляемые меры могут принести разный по величине эффект и оказать влияние на различные аспекты таможенной деятельности (совершенствование процедур таможенного контроля, фискальную, правоохранительную): пресечение незаконного перемещения товаров через таможенную границу Российской Федерации; на эффективность таможенного контроля; на полноту взысканных таможенных платежей; на ускорение товарооборота; на расходы таможенных органов и лиц, перемещающие товары, связанные с проведением таможенного контроля; на изменение времени таможенного оформления. При подготовке и выборе мер необходима сбалансированная оценка их совместного суммарного эффекта. Должны быть разработаны методики, а также определены критерии, по которым должен осуществляться контроль, в том числе оперативный, хода исполнения вступивших в силу документов и принятых мер, а также их влияние на предотвращение или минимизацию рисков и эффективность качества таможенного контроля.
1.3 Профили рисков Под профилем риска следует понимать не только абстрактную совокупность сведений. Очевидно, что в случае выявления потенциальных рисков в результате анализа документов, сведений и иной информации, имеющейся в распоряжении таможенных органов различных уровней, ФТС России издает правой акт, которым утверждается профиль риска, являющийся основанием для применения определенных форм таможенного контроля в отношении тех или иных товаров или лиц. Далее профиль риска доводится до сведения должностных лиц, осуществляющих таможенное оформление и таможенный контроль, и служит для них непосредственным указанием для применения тех или иных форм таможенного контроля Письмо ГТК России от 2.04.2004 №05-39/12151«О профилях рисков».. Примерная структура профиля риска: I. Общие сведения: Номер; Срок действия и пр. II. Сведения об области риска. Индикаторы риска (вес, стоимость, количество и пр.); Таможенный орган, совершающий таможенные операции с товарами; Внешнеторговый контракт; Таможенный режим; Вид транспорта и пр. III. Меры по минимизации риска. Указание о применении мер; Тип таможенного досмотра. IV. Контактная информации Контактное лицо; Лицо, подписавшее проект профиля. Таможенные органы используют следующую технологию создания профиля риска: 1. На основе анализа таможня, РТУ или ФТС формирует проект профиля риска. 2. Направление проекта профиля риска происходит по следующей цепочке: Таможня - РТУ - координирующее подразделение ГУОТК ФТС России. РТУ - координирующее подразделение ГУОТК ФТС России. ФТС - координирующее подразделение ГУОТК ФТС России. Регистрация профиля риска осуществляется ФТС России. По имеющимся материалам проводится рабочее совещание, на котором принимается решение о целесообразности издания профиля риска, происходит подготовка профиля риска в электронном виде. ГНИВЦ ФТС России осуществляет ведение справочника профилей рисков. Кроме того, ГНИВЦ обеспечивает доведение профиля риска до соответствующих таможенных органов Приказ ФТС России от 11.01.2008 № 11 «Инструкция о действиях должностных лиц таможенных органов при подготовке и рассмотрении проектов профилей рисков, применении профилей рисков при таможенном контроле, их актуализации и отмене».. Следует различать понятия профиля риска и ориентировки. Ориентирование таможенных органов осуществляется с целью доведения до должностных лиц, осуществляющих таможенное оформление и таможенный контроль товаров и транспортных средств, информации о типичных показателях, характеризующих различные объекты таможенного контроля (товар, его упаковка, вес, стоимость, условия транспортировки, порядок перемещения и т.д.), а также деятельность участников внешнеэкономической деятельности. Содержание ориентировки обязательно включает в себя следующие основные сведения: срок действия ориентировки; территориальная сфера действия ориентировки; описание области риска; показатели индикаторов риска. Ориентировка не может содержать указания о применении форм таможенного контроля и иных прямых мер по минимизации рисков. Структура ориентировки аналогична структуре профиля риска, за исключением раздела о применении мер по минимизации рисков. Проект ориентировки разрабатывается структурным подразделением ФТС России, РТУ, таможни по своему направлению деятельности самостоятельно. Проекты ориентировок разрабатываются на основе результатов анализа электронных баз данных, а также иных источников информации. Проект ориентировки РТУ (таможни) направляется письмом и по оперативным каналам связи (факс, электронная почта) в структурное подразделение ФТС России, по направлению деятельности которого разработан проект ориентировки по решению начальника соответствующей службы РТУ (заместителя начальника таможни, курирующего соответствующее структурное подразделение таможни). К проекту ориентировки должна быть приложена пояснительная записка с обоснованием необходимости издания ориентировки ФТС России в соответствии с направляемым проектом. Проект ориентировки, поступивший из РТУ, рассматривается в соответствующем структурном подразделении ФТС России. В случае принятия решения о целесообразности издания ориентировки ФТС России проект ориентировки визируется начальником структурного подразделения ФТС России. Индикаторы профиля риска: Товары, наиболее подверженные контрафакции и пиратству (класса люкс, дизайнерские, известные торговые марки). Недостоверное декларирование (неточно декларируемые или декларируемые как упаковка пластиковые или металлические части, образцы, товары для дома, запасные части к чему-либо). Страна происхождения или отправления товара (Китай, Гонконг, Южная Корея, Сингапур, Таиланд, Малайзия и Пакистан, Чехия, Турция, Польша, Канада, Мексика, Парагвай и Бразилия). Качество исполнения документов. Страна изготовления товаров (если указанная в декларации страна происхождения является одной из тех, где не организовано производство товаров правообладателя, например, подлинные часы "Ролекс" производятся только в Швейцарии). Перемещение товаров и средства транспортировки (отправляются вне обычных каналов распространения продукции правообладателя). Стоимость товаров (задекларирована слишком высокая или низкая стоимость товаров или они застрахованы по ненормально низкой стоимости). Размер партии (товары транспортируются в ненормально высоких или низких количествах в зависимости от типа товаров). Внешний вид упаковки. Качество товаров. Этикетки и маркировка товаров Приказ ГТК России от 13.09.2005 № 465 «О критериях отнесения товаров и внешнеторговых операций к группам риска». ГЛАВА 2. ВНЕДРЕНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ В ПРОЦЕССЕ ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ Перед российской таможенной службой поставлена «триединая задача», состоящая из следующих компонентов: всемерное содействие торговле; обеспечение эффективного таможенного контроля. безусловное наполнение доходной части бюджета. Составляющие «триединой задачи» противоречивы между собой, с точки зрения предыдущей практики организации таможенного контроля Халипов С.В. Таможенный контроль: административно - правовой анализ: Учеб. пособие - М.: Таможня. РУ, 2005. - 9 с.. И необходимо найти ту золотую середину, когда можно работать без ущерба для интересов торговли и выполняя задачи государственного контроля. Это возможно лишь при реализации следующих задач: Совершенствование и единообразие применения таможенных процедур. Внедрение и дальнейшее совершенствование Системы управления рисками. Расширение практики применения информационных технологий в процессе таможенного оформления. Дальнейшее совершенствование системы таможенного контроля, реализация положений Таможенного кодекса, требует от таможенной службы Российской Федерации перехода к новым принципам осуществления таможенного контроля, их максимального приближения к международной практике. Администрирование любого бизнес-процесса строится на системе анализа и управления рисками, т.е. определение приоритетных и ключевых направлениях деятельности и соответствующего распределения имеющихся ресурсов. Киотская Конвенция говорит, что «Управление рисками в таможенной службе - это основной базисный принцип современных методов таможенного контроля». Этот метод позволяет оптимально использовать ресурсы таможенных органов, не уменьшая эффективности таможенного контроля, и освобождает большинство участников ВЭД от излишнего бюрократического контроля. Процедуры, основанные на управлении рисками, позволяют контролировать производство таможенного оформления на участках, где существует наибольший риск, позволяя основной массе товаров сравнительно свободно проходить через таможню» Таможенный контроль: Учеб. / Под общ. ред. В.А. Шамахова. - М.: Софт Издат, 2006. - 197 с.. Без применения принципа выборочности невозможно достичь целей, которые ставит руководство ФТС России. Так, например, по результатам реализации кредита Международного банка объем досматриваемых партий товаров должен составить к 2008 году при импорте - не более 10 %, а при экспорте - не более 8 %. Общие ключевые показатели результатов данного проекта приведены в (Приложении 2). Для достижения указанных целей потребуется разработать единую комплексную систему управления рисками в таможенной службе. До настоящего же времени деятельность по выявлению и минимизации рисков строилась эпизодически, путем разработки отдельных, несвязанных друг с другом и противоречивых технологий. Фактически начало разработки СУР в таможенных органах РФ было положено с принятием приказа ГТК России № 465 «О критериях отнесения товаров и внешнеторговых операций к группам риска», в котором подготовлена и утверждена Концепция СУР в таможенной службе Российской Федерации. Также с учетом мирового опыта был разработан понятийный аппарат, свод принципов создания СУР и механизмы ее функционирования, такие как профиль риска, анкеты субъектов ВЭД и др. Нормативными актами дается следующее определения системы управления рисками: СУР - система таможенного администрирования, обеспечивающая осуществление эффективного таможенного контроля, исходя из принципа выборочности, основанная на оптимальном распределении ресурсов таможенной службы на наиболее важных и приоритетных направлениях работы таможенных органов для предотвращения нарушений таможенного законодательства: имеющих устойчивый характер; связанных с уклонением от уплаты таможенных пошлин, налогов в значительных размерах; подрывающих конкурентоспособность отечественных товаропроизводителей; затрагивающих другие важные интересы государства, обеспечение соблюдения которых возложено на таможенные органы. Для разработки и внедрения такой системы необходимо соответствующее обеспечение: Законодательное. Организационно-структурное и кадровое. Методологическое. Информационное и материально - техническое. Финансовое. В рамках решения по ведению централизованного информационного ресурса системы управления рисками, создается автоматизированная информационная система ведения Центрального реестра субъектов ВЭД. Этот реестр содержит информацию о регистрационных и уставных данных юридических лиц, их учредителях, имеющихся лицензиях и иных разрешительных документах, а также истории их участия во внешнеторговых сделках и ранее совершенных административных правонарушениях. В целях создания агрегированной базы данных о стоимостных характеристиках товаров, зависящих от условий внешнеторговой сделки, предусматривается взаимодействие СУР с автоматизированной системой «Контроль таможенной стоимости». Для решения задачи информационного обеспечения применения СУР необходимо максимально полно использовать существующий потенциал Единой автоматизированной информационной системы (EAИC) таможенных органов. Уже сегодня центральная база данных ЕАИС ФТС России представляет собой уникальный информационный ресурс. Требуется создать инструменты эффективного использования этих сведений в целях таможенного контроля. Для этого разрабатываются и внедряются в практику информационные системы «Транспорт», «Доход» «Правоохрана», «Контроль таможенного транзита», «Валютный контроль» и другие. Кроме того, в СУР должна использоваться информация от таможенных служб иностранных государств. Сегодня ведется информационный обмен с Украиной, Казахстаном, Финляндией, Швецией, готовится соглашение с Бельгией, подписан меморандум о начале работ по информационному обмену с Китаем. Важной информационной составляющей СУР являются сведения, получаемые от участников ВЭД и международных организаций, таких, например, как Фонд развития российско-американского экономического сотрудничества, Международный союз автомобильного транспорта, Международное бюро по борьбе с мошенничеством и других. В настоящее время в соответствии с планами развития СУР закончена разработка программных средств для формирования на уровне ФТС России профилей рисков в электронном виде, их хранения, доведения до таможенных органов, проверки электронной копии ГТД на соответствие профилям риска в электронном виде в ходе таможенного оформления и контроля. Эти программные средства уже разосланы в таможенные органы. Организована доработка систем таможенного оформления и контроля для проверки электронной копии ГТД на соответствие профилям риска. Создание и внедрение в практику работы таможенных органов автоматизированной информационной системы управления рисками (СУР) является приоритетным направлением развития информационно-технической составляющей ФТС России в настоящее время и на ближайшие годы. Опыт создания и внедрения аналогичных систем в таможенных службах других стран показывает, что разработка СУР - это комплексная задача, объединяющая в себе методологические, технологические, нормативно-правовые, информационно-технические, организационные и кадровые аспекты. Обобщенная модель функционирования СУР включает в себя: выявление и оценку рисков; анализ выявленных рисков и расстановку их приоритетов; разработку и реализацию мер по минимизации рисков; измерение результатов эффективности применения мер минимизации риска. При этом информационно-техническая компонента системы управления рисками должна обеспечивать возможность корректировки приоритетов при выявлении рисков, исходя из тех задач, которые ставит перед таможенной службой Правительство РФ. 2.1 Основные методы управления рисками Для таможенной администрации всегда существует элемент риска при оказания содействия передвижению товаров и лиц. Расширение методов контроля для обеспечения соблюдения таможенных законов и положений, исполнение которых возложено на таможенные органы, должно осуществляться пропорционально уровню риска, который должен быть определен. За последние годы среда международной торговли очень сильно изменилась в части способов перевозки и торговли товарами, скорости операций и абсолютного объема товаров в глобальном товарообороте. Это, наряду с давлением со стороны международного торгового сообщества минимизировать правительственное вмешательство, побудило таможенные органы уделять все больше внимания облегчению торговли. Стараясь обеспечить соответствующий баланс между облегчением торговли и регулятивным контролем, таможенные администрации, в целом, отходят от своих традиционных регулярных проверок «на воротах» и применяют сейчас принципы управления рисками с различной степенью сложности и успеха Андриашин Х.А, Свинухов В.Г., Балакин В.В. Таможенное право: Учеб. - М: Магистр, 2008. - 372 с.. Фундаментальной для данного подхода является необходимость обеспечения коммерческого сектора возможностью соблюдения таможенных требований. Это включает в себя создание эффективной законодательной базы (первый ярус пирамиды), включая эффективные консультации и четкие административные руководства. Такие стратегии необходимы для наделения коммерческого сектора средствами обеспечения достоверности и четкости в оценке обязанностей и прав. Одной из задач, решаемых в рамках управления в таможенной системе, является управление рисками. Данная задача не является изолированной, обособленной, от большинства других функций управления. При этом, поскольку риски присутствуют на всех фазах и этапах таможенной деятельности, функция управления рисками не исчезает до реализации и контроля решений. Управление рисками представляет собой определенную сумму знаний и набор процедур и технологий по минимизации рисков в таможенной деятельности. Риск решения - характеристика решения, принимаемого субъектом в ситуации, когда возможны альтернативы, которые содержат многие исходы, существует неопределенность в отношении конкретного исхода или, по крайней мере, один из исходов опасен. Опасности для таможенного органа (как субъекта) - это совокупность явлений, реализация которых способна нанести вред государству, проявляющийся в провозе через таможенные границы запрещенных товаров, нанесение крупного финансового, материального и экологического ущерба интересам субъекта. Деятельность по управлению риском включает следующие основные направления (этапы): Идентификация (выявление) риска. Оценка риска. Выбор метода и мер (инструментов) управления риском. Предотвращение и контролирование риска. Финансирование риска. Оценка результатов. Идентификация предполагает анализ всех видов рисков, независимо от того, находятся они под вашим контролем или нет. Цель этого - составление списка возможных рисков, которые могут иметь влияние на работу данной организации. После составления списка рисков необходимо определить случаи, когда эти риски могут осуществиться. Для идентификации рисков могут быть использованы различные способы: данные по контролю, практика и регистрационные записи, схемы и мозговой штурм. Идентификация рисков помогает не только получить представление о том, где может произойти рисковый случай, но и понять характер риска, т.е. поддается ли он контролю и управлению или проведение контроля маловероятно. Методы идентификации риска и оценки риска обычно называют анализом риска. В рамках выбранного метода можно использовать уже конкретные меры (инструменты). Существуют четыре основных метода управления риском: - упразднение; - предотвращение и контролирование; - страхование; - поглощение. Упразднение риска фактически означает запрет на данный вид деятельности (товар) или такую существенную (радикальную) трансформацию деятельности, после которой данный риск элиминируется. Предотвращение и контролирование риска - организация деятельности таким образом, чтобы участники данного процесса могли максимально влиять на факторы риска и имели возможность снижать вероятность наступления неблагоприятного события; контролирование риска включает комплекс мер, направленных на ограничение потерь в случае, если неблагоприятное событие все-таки наступило. Страхование риска - метод, позволяющий снизить ущерб, возникающий в ходе деятельности за счет финансовой компенсации из страховых фондов. Поглощение риска - способ ведения деятельности, при котором ущерб, в случае материализации риска ложится полностью на его участника (участников). Данный метод управления риском обычно применяется в тех случаях, когда вероятность риска невелика или ущербы в случае его наступления не оказывают сильного негативного влияния на участника (участников) деятельности. Принятие правильного решения служит залогом успеха деятельности любого субъекта принимающего решение, потому что снижает степень риска и позволяет получить высокий конечный результат. Определение рисков в таможенной службе заключается в том, что риск - это возможные нарушения таможенного законодательства в процессе таможенного контроля при выпуске товаров (а также налогового, валютного или иных видов законодательства в сфере таможенного дела). При этом, неблагоприятные исходы при таможенных рисках это - выпуск партии товаров при наличии нарушений законодательства (при этом ущерб наносится интересам государства) или необоснованная задержка товаров (в этом случае потери несут предприниматели). Тогда общий ущерб от неблагоприятных исходов, будет представлять собой сумму потерь предпринимателей и государства, может быть выражен в денежной форме. Так, потери государства складываются из недопоступлений таможенных платежей в федеральный бюджет по причине недостоверного декларирования товаров, необоснованного возврата НДС участникам внешнеэкономической деятельности, потерь отечественных производителей при занижении цен на импортные товары. Потери импортеров и экспортеров складываются из издержек в результате порчи товаров и увеличения срока их реализации. Вероятности неблагоприятных исходов оцениваются эмпирически как отношения числа выявленных неблагоприятных исходов таможенного контроля к общему числу партий, прошедших таможенное оформление и контроль. Целью управления таможенными рисками является минимизация вероятных суммарных потерь от неверных решений при осуществлении таможенного контроля. Для количественной определенности этой характеристики следует учитывать и вероятность i-го риска pi, и возможный ущерб при неблагоприятном исходе ci. В качестве формализованного критерия при управлении рисками можно принять минимизацию математического ожидания суммарного ущерба по всем рассматриваемым рискам: С= (ci * p i) = min. В рамках таможенной системы не представляется возможным управлять значениями цены риска ci, (потери от неверных решений могут изменяться только в результате изменения ставок пошлин, тарифов и налогового законодательства, что вне компетенции таможенной службы). Поэтому ci принимаются в качестве параметров целевой функции и остаются неизменными в рамках существующей правовой и нормативной базы государственного регулирования внешней торговли. Однако вероятность неблагоприятного исхода управляема в рамках таможенной системы: ее можно уменьшать посредством разработки новых процедур таможенного контроля, увеличения его глубины и расширения сферы охвата. Сокращение вероятности i-го риска за определенный период времени обозначим pi. При неизменной величине соответствующего ущерба ci уменьшение его вероятности приводит к желаемому сокращению суммарного ущерба на величину С: С = (ci * p i) Такое сокращение суммарного ущерба требует временных, трудовых и финансовых ресурсов, которые, естественно, ограничены. К тому же система тотального таможенного контроля теряет актуальность. Новая философия предусматривает выборочность контроля и его форм с учетом рационального использования ресурсов таможенных органов и затрат бизнеса На точность этих оценок существенно влияют дефицит информации и степень ее достоверности. Поэтому оценка рисков осуществляется на основе всей имеющейся у таможенных органов информации о результатах таможенного контроля и выявленных случаях нарушения законодательства РФ с привлечением, по возможности, информации из других источников (данных Федеральной службы государственной статистики, информации стран - торговых партнеров).
2.2 Методы управления рисками, связанными с недостоверным декларированием При таможенном оформлении товаров наибольший удельный вес занимают риски, связанные с недостоверным декларированием сведений о товаре, а именно: недостоверное декларирование стоимости или количества товаров, умышленное использование несоответствующего описанию товара кода, недостоверное декларирование страны происхождения товаров (для импортируемых товаров). Традиционно, риски недостоверного декларирования в товарном разрезе в Федеральной таможенной службе Российской Федерации оценивались на основе сопоставления данных об экспорте и импорте стран - торговых партнеров. Помимо этого, частично использовался и другой способ - косвенная оценка экспорта и импорта на основе балансовых отношений. Каждый из этих методов обладает определенными достоинствами и недостатками, что не позволяет рассматривать любой из них в отдельности как полноценный методологический подход к выявлению и оценке рассматриваемых рисков. Значительной проблемой, также, является отсутствие необходимых статистических данных на текущий период из-за существенного «отставания» фактической статистики во времени. Так, например, проведение реального сопоставления данных таможенной статистики внешней торговли со странами торговыми партнерами возможно лишь на промежутке времени отстающего от сегодняшнего дня как минимум на 5-6 месяцев. В то же время, при принятии решений по таможенному контролю необходимо учитывать и ближайшую перспективу направлений и масштабов недостоверного декларирования, т.е. необходим прогноз показателей рисков в товарном разрезе с упреждением как минимум до 1 года Халипов С.В. Таможенный контроль: административно - правовой анализ: Учеб. пособие - М.: Таможня. РУ, 2005. - 136 с.. Таким образом, исходя из практических потребностей, необходим комплексный прикладной инструментарий, включающий в себя методы обобщенной оценки различными способами существующих рисков недостоверного декларирования и многовариантного прогнозирования сложившейся ситуации, что невозможно реализовать без использования методов вероятностного оценивания и эконометрического моделирования. Основными методами при оценке таких рисков являются: - методика оценки теневого импорта и экспорта России с использованием метода «зеркальной» статистики, - метод определения методологического порога уровня недостоверного декларирования товаров, оцениваемого на основе данных российской таможенной статистики внешней торговли и статистических данных о внешнеторговых потоках стран торговых партнеров России. - методика оценки теневого импорта России балансовым методом с использованием данных Росстата о производстве и потреблении товаров внутри страны, - комплексный подход к оценке рисков недостоверного декларирования товаров, основанный на агрегировании зарегистрированного импорта России с оценками импорта, полученными на основе метода «зеркальной» статистики и балансовым методом; - эконометрическая модель оценки и прогнозирования рисков недостоверного декларирования импорта. На настоящий момент для оценки уровня недостоверного декларирования товаров в таможенной службе России используется так называемый метод «зеркальной» статистики, который заключается в проведении сопоставительного анализа внешнеторговых товарных потоков России по данным таможенной статистики внешней торговли России и статистики внешней торговли стран ее торговых партнеров. Однако, не следует однозначно утверждать, что расхождения в данных таможенной статистики внешней торговли и статистики стран торговых партнеров являются величиной риска, так как помимо субъективных факторов существует ряд объективных причин, способствующих такого рода расхождениям. К ним следует отнести следующие методологические особенности учета товаров: - использование различных систем учета данных. В то время как ООН рекомендует использовать общую систему учета данных (хотя ООН и не утверждает, что общая система учета является лучшей), некоторые страны используют специальную систему учета; - несовпадение в методике определения статистической стоимости (условия поставки товара ФОБ и СИФ, национальное законодательство); - использование различных способов перевода в валюту учета; - различия в периодах включения данных, относящихся к одной и той же сделке, в статистику экспорта и импорта торговых партнеров; - различия в определении страны партнера; - различия в товарных классификациях. Не все перечисленные причины методологических расхождений легко нормализуемы. Нормализация величин расхождений, объясняемых методологическими причинами, усложняется высокой детализацией рисков недостоверного декларирования товаров (товар - страна, страна - товар). Для определения уровня методологического порога расхождений рассматриваются два варианта расчета методологического порога расхождений: путем расчета и нормирования каждой возможной методологической причины для конкретного товара из конкретной страны, а также путем усреднения уровня методологических расхождений для конкретного товара и всех стран за пять лет («пятилетняя средняя»). Следует отметить, что наиболее точным и обоснованным вариантом безо всякого сомнения является первый вариант. Однако основной недостаток этого варианта является невозможность прямого арифметического расчета некоторых методологических причин (например, учет внешнеторговых потоков «третьих» стран, объемы которых для некоторых стран и товаров достаточно существенны). Это во многом ставит под сомнение целостность величины методологического порога недостоверного декларирования товаров, которая в свою очередь, определяет величину самого риска недостоверного декларирования товаров. В целях «ухода» от невозможности расчета всех методологических причин предлагается метод «пятилетней средней» оценки методологического порога расхождений. Он базируется на предположении того, что для определенного товара, импортируемого из определенной страны-экспортера в Россию, должны наблюдаться расхождения в данных с другими странами, которые также содержат методологическую составляющую, величину которой можно адаптировать к российскому импорту этого товара именно из этой страны-экспортера. 2.3 Анализ применения системы управления рисками при таможенном оформлении и контроле товаров и транспортных средств Анализ рисков - это определенный комплексный подход к решению любой проблемы, совокупность действий, общая методика, позволяющая наиболее оптимально использовать имеющиеся ресурсы в любой области. Анализ рисков в таможенном деле - это мероприятие, позволяющее организовать эффективный, централизованный и единообразный таможенный контроль на всей территории, привести его к сравнимым результатам. «Анализ рисков» применительно к таможенной сфере является первой частью трехступенчатого процесса, включающего еще проведение досмотров и оценку результатов контроля. Целью анализа является: - создание условий для того, чтобы большая часть товаропотока беспрепятственно пересекала границы; - в то же время обеспечить уплату таможенных платежей; - обеспечение интересов участников ВЭД (торгово-политические мероприятия, защита потребителя, защита культурного наследия и окружающей среды); - обеспечение соблюдения налогового законодательства и предписаний в области статистики. Выделяют следующие этапы проведения анализа риска: Выявление области риска Например, группа или тип участников ВЭД (состав, область деятельности, репутация, платежеспособность). Исследование рисков Предусматривается конечная цель. Например: контрабанда, уклонение от таможенного контроля, нарушение запретов и ограничений, неполная уплата пошлин и налогов. 3)Установление индикаторов риска Они бывают следующих типов: - индикаторы риска, относящиеся к товарам - количество товара, таможенная стоимость, страна происхождения, товарная классификация. - индикаторы риска, относящиеся к участникам ВЭД: 4) Оценка риска. Предусматривается вероятность совершения правонарушения или преступления. Оценка может проводиться: - путем установления высокой, средней и низкой степени риска; - присвоения числовых значений различными степенями риска; - специфические обозначения. Составление профиля рисков. Профиль рисков включает в себя следующие элементы: - описание области риска; - исследование и оценка риска и его индикаторов; - необходимые меры по контролю; - время проведения контроля; - результаты контроля; - оценка проведенных мероприятий. Конечным результатом является разработка соответствующей процедуры контроля (например: отбор товара для дополнительной проверки документов, определяющих его происхождение), конкретных технологий контроля, исходя из имеющихся ресурсов по кадрам, технике, программному обеспечению. Далее контроль концентрируется в так называемых «областях риска», где совершение правонарушений наиболее вероятно Приказ ФТС России от 11.01.2008 № 11 «Инструкция о действиях должностных лиц таможенных органов при подготовке и рассмотрении проектов профилей рисков, применении профилей рисков при таможенном контроле, их актуализации и отмене».. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Внешнеэкономическая деятельность и, прежде всего, внешняя торговля связаны с перемещением через таможенную границу страны как юридическими, так и физическими лицами товаров и транспортных средств, которые подлежат таможенному контролю. Законодатель четко определил, в каких формах и в каком порядке осуществляется таможенный контроль, а также принципы, в соответствии с которыми этот контроль проводиться. Основываясь на мировом опыте проведения таможенного контроля, Россия подписала Международную Конвенцию об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Конвенция Киото), которой предусмотрено применение системы анализа и управления рисками при осуществлении таможенного контроля. С внедрением этой системы тотальный таможенный контроль был заменен на выборочный. Это позволило увеличить товаропоток через таможенную границу РФ при наличии тех же технических и людских ресурсах, но при этом сокращая временные издержки. Также СУР пресекает незаконное перемещение товаров через таможенную границу РФ, влияет на эффективность таможенного контроля и полноту взыскания таможенных платежей. Однако в свете происходящих событий во внешней политике России, а именно стремление России вступить во Всемирную торговую организацию, можно смело утверждать, что на этом унификация российского законодательства не закончиться, особенно в области таможенного дела. Эффективное управление рисками является важным для современного таможенного дела и обеспечивает средства для достижения надлежащего баланса между облегчением торговли и регулятивным контролем. Принципы управления рисками могут применяться всеми администрациями независимо от того, используют они автоматизированные системы или нет, если они принимают стратегии, содержащие ключевые элементы основанного на рисках подхода к обеспечению соблюдения требований. Для эффективного управления рисками администрации должны четко понимать природу рисков для достижения своих целей и выработки практических методов смягчения таких рисков. И, наконец, необходима ярко выраженная приверженность высших уровней организации поддерживать переход к основанному на рисках подходу к обеспечению соблюдения требований. Таким образом в работе было дано понятие системе управления рисками. Была показана необходимость ее использования. А также основные принципы в ее построения и механизм функционирования. На основе такого анализа наряду со значительным количеством положительных сторон (большая прозрачность, предсказуемость таможенной службы, ограничение прав инспектора при осуществлении таможенного контроля, что явно снижает возможность должностных злоупотреблений) несложно выявить одну из слабых сторон при применении СУР в настоящее время. Такой стороной является монополия ФТС России на утверждение профилей риска, которая, учитывая огромные масштабы нашей страны и довольно низкую техническую оснащенность отдельных таможенных органов (которая, как правило, тем ниже, чем больше расстояние от Москвы), делает данную систему довольно «неповоротливой». При наложении данных факторов друг на друга (разница во времени, отдаленность от федерального центра, проблемы с электронными каналами связи) будет сложно оперативно перекрывать периодически возникающие каналы контрабандных поставок товаров в Россию и из нее. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 1. Конституция Российской Федерации. -М.: Омега-Л, 2007. 2. Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур 26.06.1999 Брюссель. 3. Таможенный кодекс РФ: Закон Российской Федерации от 28.05.2003 №61-ФЗ. 4. Приказ ГТК России от 26.09. 2003 № 1069 «Концепция системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации». 5. Приказ ФТС России от 11.01.2008 № 11 «Инструкция о действиях должностных лиц таможенных органов при подготовке и рассмотрении проектов профилей рисков, применении профилей рисков при таможенном контроле, их актуализации и отмене». 6. Письмо ГТК России от 2.04.2004 №05-39/12151«О профилях рисков». 7. Халипов С.В. Таможенный контроль: административно - правовой анализ: Учеб. пособие - М.: Таможня. РУ, 2005. - 263 с. 8. ГТК России от 13.09.2005 № 465 «О критериях отнесения товаров и внешнеторговых операций к группам риска». 9. Приказ ФТС от 16.09.2005 № 871 «Об утверждении типового положения об отделе применения системы управления рисками таможни». 10. Приказ ГТК России от 28.06.2004 № 750дсп «Об утверждении Ин-струкции о действиях должностных лиц таможенных органов при применении системы управления рисками». 11. Приказ ФТС России от 17.08.2005 № 751 «Об утверждении порядка взаимодействия при применении системы управления рисками». 12. Приказ ФТС России от 3.05.2007 № 554 «Об утверждении правил взаимодействия при применении системы управления рисками». 13. Письмо ФТС от 5.03.2005 № 14-14/6786 «О применении профилей рисков». 14. Таможенный контроль: Учеб. / Под общ. ред. В.А. Шамахова. - М.: Софт Издат, 2006. - 288 с. 15. Халипов С.В. Таможенное право: Учеб. - 2-е изд., перераб. и доп., - М.: Зеркало-М, 2005 - 416 с. 16. Халипов С.В. Таможенный контроль: административно - правовой анализ: Учеб. пособие - М.: Таможня. РУ, 2005. - 136 с. 17.Андриашин Х.А, Свинухов В.Г., Балакин В.В. Таможенное право: Учеб. - М: Магистр, 2008. - 372 с. 18. http: //www.customs.ru/. Приложение 1 Взаимодействие элементов системы управления рисками Приложение 2 Показатели результатов введения СУР в таможенной службе РФ Таблица 2.1 Ключевые показатели результатов введения СУР
Количество лиц Количество перемещаемых товаров и транспортных средств Усложнение задач Ресурсы: матери- альные, людские «Сплошной» контроль Рис. 2.1. Результат введения СУР в таможенный контроль |
|
