Приватизация муниципального жилищного фонда: Проблемы и правовые последствия

Всеобщая бесплатность приватизации жилых помещений на всей территории Российской Федерации - ее новый принцип, дей­ствующей с 1993 года. Эта перемена ускорила темпы приватизации, 1993 год по статистическим данным стал рекордным по количе­ству приватизированных квартир не только в Орле ( смотри приложение), но и по всей России.[6]

Другой принцип, положенный в основу Закона, не менялся, и его суть в ненасильственности. Приватизация осуществляется исключительно добровольно, при взаимной согласованности всех постоянно проживающих и имеющих самостоятельное право на жилую площадь. Следует отметить и демократичность этого принципа, ведь желание освободиться от обременительной для госуда­рства обузы могло подтолкнуть к введению принудительной приватизации, однако добровольность сохранена в Законе как обя­зательное условие.

Решение о приватизации каждый принимает сам, с учетом личных правовых и материальных последствий для каждого про­живающего (необходимо нести повышенные расходы на содержание, платить налоги с собственности).

Новая редакция Закона дает новое определение приватизации - «бесплатная передача в собственность граждан на доб­ровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государс­твенном и муниципальном жилищном фонде, а для граждан, забронировавших занимаемые жилые помещения - по месту бронирования жилых помещений».

Определение понятия приватизации важно для того, чтобы не смешивать ее с продажей свободных квартир в домах тех же жилых фондов.

Закон характеризует приватизацию жилья как передачу в собственность граждан только занимаемых ими жилых помещений в домах двух видов жилищного фонда: государственном и муниципальном.

Под жилым помещением понимается не только отдельная ква­ртира, но и коммунальная, хотя приватизация такой квартиры рассматривается законом как исключение из правил.

Статья 4 Закона о приватизации предоставляет собствен­нику жилищного фонда или уполномоченному им органу право принимать решение о приватизации служебных жилых помещений и коммунальных квартир.

В связи с этим возникла повсеместная и довольно-таки острая проблема.

До положению о приватизации жилищного фонда г. Орла, утверж­денному решением Малого Совета 04.03.1993 года за № 40, во­прос о приватизации коммунальных квартир решается идентично его изложению в Примерном положении о бесплатной приватизации жилищного фонда в Российской Федерации (утвержденного ре­шением коллегии Комитета РФ по муниципальному хозяйству от 18.11.1993 года за № 4).

В л. 8 этого Положения определено, что в случае приватизации коммунальных квартир при волеизъявлении всех нанимателей жилых помещений в коммунальной квартире с согласия совершеннолетних членов их семей на приватизацию, приватизации подлежит квартира в целом.

Особенности правового статуса коммунальных квартир вызы­вают неоднозначный подход к процедуре их приватизации. В качес­тве условия закон предусмотрел лишь получение согласия собст­венника жилищного фонда на приватизацию коммунальной квартиры в целом. Дальнейшей порядок приватизации комнаты указанный Закон не регламентирует.

В газете «Известия» от 15 ноября 1995 года в разделе «Экспертиза» на вопрос одной читательницы о возможности приватизации комнаты в коммунальной квартире , руководитель юридической службы Независимой ассоциации Ю. Якушев ответил: « не подлежат приватизации жилые помещения, находящееся в аварийном состояние, в общежитиях, коммунальных квартирах, в домах, закрытых военных городков, а также служебные жилые помещения. Приватизироваться может квартира в целом, при волеизъявлении всех нанимателей жилых помещений в коммунальной квартире, с согласия совершеннолетних членов их семей на приватизацию.» Этот ответ полностью воспроизведен из содержании нормы закона.

Такой позиции придерживались сами разработчики закона, один из которых, П. Крашенинников в газете «Экономика и жизнь» № 26 от 1993 года на этот же вопрос дал категорический ответ: « Нет, нельзя. Это противоречат ст. 2 и ст. 4 Закона о приватизации жилья».

В этом направлении и происходила приватизация в Орле, пра­вильность применения названной статьи закона подтвердило разъ­яснение Управления юстиции Администрации Орловской области пись­мом от 29.11.1994 года № 09-02/1098 - исх. (смотри приложение) По этой же схеме шла приватизация коммунальных квартир в г. Москве в департаменте муниципального жилья, которому поручено ее осуществление.

Совсем противоположная позиция к возникшей проблеме изло­жена в публикации С. Сауля - заместителя председателя комитета по инновациям и законодательным предложениям администрации Красноярского края, он полагает, что « приватизация комнат в коммунальной квартире при наличии согласия на это собственника должна осуществляться на общих основаниях, то есть без дополнительного усложнения процедуры».[7]

Свою точку зрения он обосновывает следующими аргументами:

1.   Согласно ст. I Закона о приватизации - приватизации под­лежат жилые помещения, занимаемые гражданами в домах государственного и муниципального жилищных фондов. Под жилым помеще­нием, являющемся предметом договора найма, в соответствии с жилищным законодательством понимается изолированное жилое поме­щение, состоящее из квартиры либо одной или нескольких комнат (ст. 52 ЖК РСФСР). Поэтому в смысле указанной статьи изолированная комната в коммунальной квартире, являясь жилым помеще­нием, попадает под регулирование ст. 2 Закона о приватизации.

2.   Кроме того, гражданин, занимающий комнату в коммуналь­ной квартире, является равноправным участником жилищных правоотношений, поскольку с ним заключен договор найма. Следовательно, он является субъектом права на приватизацию комнаты.

Вытекающая из закона процедура приватизации не посягает на режим использования коммунальной квартиры. В этом случае в полной мере реализуется порядок заселения таких квартир, сог­ласно которому освобождающееся изолированные помещения в коммунальных квартирах, где проживают несколько нанимателей, должны предоставляться проживающим в этой квартире гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий (ст. 16 Закона РСФСР от 24.12.1992 года « Об основах Федеральной жилищной поли­тики».)

Это подтверждается тем обстоятельством, что за собствен­ником жилищного фонда закреплено право принимать решение о приватизации коммунальных квартир в целом и тем учитывать обеспе­ченность жильем нанимателей других комнат. И, как показывает практика, никто лучше собственника не знает истинного положе­ния в коммунальной квартире.

С этих позиций и в соответствии с п. 2 Постановления Верховного Совета РСФСР от 23.12.1992 года «О введении в дейс­твие Закона РСФСР « О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР « О приватизации жилищного фонда в РСФСР» приняты и дей­ствуют до настоящего времени Положения о приватизации в неко­торых регионах России (в том числе в Красноярске и Москве, несмотря на газетные публикации), по которым приватизация коммунальных квартир разрешается без согласия остальных на­нимателей по личному заявлению каждого из нанимателей, проживающих в данной квартире.

В печати неоднократно давалась правовая оценка При­мерному положению о бесплатной приватизации жилищного фонда в РСФСР (см.: «Экономика и Жизнь», 1995 год, № 34, стр. 26) и подчеркивалась неправомерность требования получать согласие на­нимателей других комнат. Такую точку зрения поддерживает и московский адвокат Л. Раппопорт.[8]

Несостоятельность Положения подтверждается еще и тем, что правомочия по утверждению порядка приватизации жилищного фонда переданы субъектам Российской Федерации, отсюда и вытекает отсутствие единой правоприменительной практики.[9]

Из изложенного следует, что наниматели, имеющие право самостоятельного пользования жилым помещением по Закону наде­лены правомочием приватизировать коммунальную квартиру (зани­маемое в ней жилое помещение) в установленном порядке, наруше­ние которого должностными лицами подлежит судебной защите. Обра­щение граждан в судебные инстанции является эффективным средс­твом защиты их прав.

Проблема осталась не решенной, необходимо выработать единую правильную процедуру правоприменения приватизации ком­мунальных квартир. Полагаю - право на приватизацию комнат в коммунальных квартирах должно быть бесспорным, но с соблюдением всех жилищных норм, так как это право входит в комплекс жилищных прав проживающих в жилом помещении по найму. Этим пра­вом обладают наниматель, члены его семьи, а также лица, перес­тавшее быть ими, но продолжающее проживать в занимаемом жилом помещении.

Процедура приватизации должна быть не московской, красноярской, орловской или тульской, а единой российской.

Статья 11 Закона о приватизации гласит: « Каждый гражданин имеет право на приобретение в собственность бесплатно, в поря­дке приватизации, жилого помещения...»

« Гражданин - лицо, принадлежащее к постоянному насе­лению государства, пользующееся всеми правами, обеспеченными Конституцией.»[10]

п. 2 ст. 17 Гражданского Кодекса Российской Федерации ( в дальнейшем ГК РФ) определено, что правоспособность граждани­на возникает в момент его рождения, и установлена императивная норма, запрещающая ограничение правоспособности, кроме случаев, прямо установленных законом. Правоспособность - это способность иметь гражданские права, что является основой конституционно-правового статуса гражданина государства. Основные права и сво­боды человека находятся под пристальным вниманием мировой об­щественности и международных организаций, и, прежде всего, ООН.

Генеральная Ассамблея ООН 20 ноября 1989 года приняла Конвенцию о правах ребенка, которая была ратифицирована Верхов­ным Советом СССР 13.07.1990 года и для СССР вступила и силу 15.09.1990 года, обязательства по выполнению которой возложены на Россию в порядке правопреемства.

В статье 3 Конвенции сказано: «во всех действиях в отношении детей, независимо от того, предпринимаются они государст­венными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законо­дательными органами, первоочередное внимание уделяется наилу­чшему обеспечению ребенка.»

Статья 16 Конвенции закрепила положение о том, что ни один ребенок не может быть объектом произвольного или незакон­ного вмешательства в осуществление его права на личную жизнь и неприкосновенность жилища.[11]

В первоначальном варианте Закона о приватизации жилищного фонда вопросы охраны прав несовершеннолетних не были урегули­рованы вообще. При приватизации жилья с участием проживающих там несовершеннолетних граждан применялись общие положения. Их законные представители - родители, опекуны, попечители - сами решали вопрос: включать несовершеннолетних в собственники или нет. Единственной охранительной нормой общего характера, последова­тельно воспроизводимой во всех законодательных актах приватизации жилья было определено, что осуществление права собственности на жилое помещение не должно нарушать прав и охраняемых законом интересов других лиц. Это ч. 3 ст. 3 Закона о приватизации от 04.07.1991 года.

Однако, для действенного осуществления охраны жилищных прав несовершеннолетних этой нормы оказалось недостаточно, что создало трудности для правоприменительных и судебных органов и явилось еще одной проблемой, которую надо было решать безотла­гательно, в связи с тем, что законодательный пробел создал реаль­ную перспективу лишиться жилья. Ситуация грозила перерасти в опасное социально-правовое явление, поэтому понятна важность принятого 20.07.1994 года еще одного Закона РФ « О внесении из­менений и дополнений в Закон РСФСР « О приватизации жилищного фонда в РСФСР», полностью направленного на охрану жилищных прав несовершеннолетних. Одним из наиболее спорных вопросов, связан­ных с приватизацией, как уже отмечалось выше, являлся вопрос о включении несовершеннолетних в приватизационные документы. В действующем законодательстве ответ на него отсутствовал, и на практике он часто решался не в пользу несовершеннолетнего.

Например, некто Н., нигде не работавшая и злоупотребляю­щая спиртными напитками, не включила четырнадцатилетнего сына в договор о приватизации, продала свою приватизированную однокомнатную квартиру и с сожителем уехала на новое место жительства, бросив ребенка на произвол судьбы.

Изменения, внесенные в Закон о приватизации, дополнили ст. 7 новой частью, в которой, наконец, определено, что в до­говор о приватизации (передачи жилого помещения в собственность) включаются несовершеннолетние, имеющие право пользования данным жилым помещением и проживающие совместно с лицами, ко­торым это жилое помещение передается в общую с несовершеннолетним собственность, или несовершеннолетнее, проживающие отдельно от указанных лиц, но не утратившие право пользования данным жилым помещением.

В соответствии с действующем законодательством, основани­ями права пользования жилым помещением является факт прописки гражданина и внесения его в лицевой счет. Местом жительства несовершеннолетних, не достигших 14 лет, или граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их законных представителей (ст. 20 ГК РФ).

Важное дополнение было внесено и в ст. 3 Закона о приватизации. Обязательным условием для совершения сделок в отношении приватизированных квартир, в которых проживают несовершен­нолетнее, является предварительное разрешение органов опеки и попечительства. Отсутствие в законе прямого указания на это обстоятельство приводило к серьезным нарушениям прав несовершеннолетних.

В 1993 году (пик приватизации) в связи с огромным количе­ством писем, звонков, запросов, обращений в органы исполнительной, законодательной власти, в различные средства массо­вой информации по инициативе Генеральной Прокуратуры Российской Федерации были проведены проверки нарушения прав несовершеннолетних при приватизации жилья, по результатам которых Генеральная Прокуратура внесла специальное представление Министру Юстиции РФ об усилении контроля за строгим исполнением законо­дательства и необходимости официального оформления согласия органов опеки и попечительства при удостоверении сделок с участием несовершеннолетних.

По внесенным в Закон дополнениям разрешение органов опеки и попечительства требуется независимо от того, являют­ся ли несовершеннолетнее собственниками или членами семьи со­бственника, в том числе бывшими, имеющими право пользования данным жилым помещением. Эти правила распространяются также на жилые помещения, в которых несовершеннолетние не проживают, однако, на момент приватизации имели на это жилое помещение равные с собственником права.

Существенными были изменения в ст. 2 указанного За­кона. Передача жилого помещения в общую собственность, а также в собственность одного из совместно проживающих совершенно­летних лиц, предусмотренная Законом от 04.07.1991 года, распространяется и на несовершеннолетних.

Появлению этой новеллы предшествовало постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.08.1993 года, посвященное вопросам приватизации жилья. В п. 7 этого постановления подчеркивалось, что, по­скольку несовершеннолетние лица, проживающие совместно с нани­мателем и являющееся членами его семьи, либо бывшими членами его семьи, согласно ст. 53 Жилищного Кодекса РСФСР имеют равные пра­ва, вытекающее из договора найма, они в случае бесплатной приватизации занимаемого помещения вправе наравне с совершеннолетними пользователями стать участниками обшей собственности на это по­мещение.

Судебная практика уже неоднократно сталкивалась с необхо­димостью разрешения подобных споров. Например, по одному из рас­сматриваемых дел гражданке В. было отказано в иске о признании недей­ствительным договора о приватизации, выданного на имя ее бывшего мужа. Доводы истицы о том, что в документ о приватизации не вклю­чена их несовершеннолетняя дочь, суд первой инстанции признал необоснованными. Между тем, дочь проживала в спорной квартире, включена в лицевой счет и прописана. Отменяя это решение, судеб­ная коллегия по гражданским делам указала, что в случае приватизации жилого помещения несовершеннолетний вправе наравне с дру­гими пользователями стать участником общей собственности на это помещение, так как согласно ст. 53 ЖК РСФСР они имеют равные права, вытекающие из договора найма жилого помещения (см. при­ложение стр. 20 «обзор судебной практики»).

Невключение детей в приватизационные документы может иметь место только с разрешения органов опеки и попечительства.

Дополнениями в Закон определен и порядок передачи жилого помещения в собственность несовершеннолетних в зависимости от возраста. Так, жилые помещения, в которых проживают исключительно несовершеннолетние в возрасте до 14 лет передаются им в собст­венность по заявлению законных представителей с предварительного разрешения органов опеки и попечительства либо по инициативе указанных органов. Жилые помещения, в которых проживают исключи­тельно несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет, передаются им в собственность по их заявлению с согласия законных предста­вителей.

Особо оговорен порядок оформления договоров передачи жилья в собственность несовершеннолетних в случае помещения их в детские или иные воспитательные учреждения. При такой ситуации закон возлагает на администрацию соответствующего учреждения, родителей, усыновителей, опекуна либо попечителя над имуществом, сели таковой назначен, обязанность в течении шести месяцев со дня помещения несовершеннолетнего в указа­нные учреждения оформить договор о приватизации в его собс­твенность и принять меры по распоряжению жилым помещением в интересах несовершеннолетнего. При этом средства от сделок должны зачисляться на счета по вкладам на имя несовершеннолет­него в местном отделении банка.

Помимо перечисленных дополнений в Законе от 20.07.1994 года имеются и определенные льготы для несовершеннолетних. Во-первых, оформление договора о приватизации жилых помещений, в которых проживают исключительно несовершеннолетние, производится за счет средств местных бюджетов. Во-вторых, за несовершеннолетними сохраняется право на одно­кратную бесплатную приватизацию жилья по достижении совершен­нолетия. Правда, эта льгота идет в нарушение принципа одноразовости приватизации жилых помещений, но будем полагать, что она установлена исключительно во исполнение ст. 3 Конвенции о правах ребенка.

Одновременно в обзоре судебной практики разъяснен вопрос о том, сохраняется ли за лицами, давшими согласие на приватизацию жилого помещения, право на безвозмездное приоб­ретение в собственность другого впоследствии подученного жи­лого помещениям (имеется ввиду одноразовость бесплатной при­ватизации).

Согласно постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.08.1993 года «если лица, выразившие согласие на приватиза­цию жилого помещения другими пользователями, не приобрели в собственность это помещение, следует прийти к выводу, что за ними сохраняется право на бесплатную приватизацию другого впоследствии полученного жилого помещения, так как возможность бесплатно приватизировать занимаемое жилое помещение не была реализована при даче согласия на приватизацию другим гражданам.»

Это разъяснение ( смотри приложение стр. 9) предоставляет льготу еще одной категории граждан, что в будущем может породить новую проблему, особенно при столкновении частного и публичного интересов.

Таким образом, изменения, внесенные в Закон о приватизации, защищающие права несовершеннолетних, направлены на предотвращение или по крайней мере уменьшение уже имевших место негатив­ных последствий жилищной приватизации. Проблема урегулирована.

Субъекты приватизации

Правом на приватизацию жилья обладают наниматель, члены его семьи, а также лица, переставшее быть ими, но продолжающее проживать в занимаемом жилом помещении.

К членами семьи относятся супруг нанимателя, их дети и родители. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы, а в исключительных случаях и иные лица могут быть признаны членами семьи нанимателя, если они с ним проживают совместно и ведут об­щее хозяйство ( ст. 53 ЖК РСФСР) Они могут быть и не указаны в ордере на занимаемое помещение. После заселения семьи в установ­ленном порядке может вселиться еще кто-либо с соблюдением режи­ма прописки, подучив на это письменное согласие всех совершенно­летних лиц, проживающих в данном жилом помещении.

Все вышеперечисленные лица являются субъектами права приватизации. Но все ли они могут быть ее участниками ?

Лица, не оформившее в свое время прописку в жилом поме­щении, но постоянно или преимущественно в нем проживающие, не приобретают права на его приватизацию до решения вопроса в административном или судебном порядке о признании за ними права на данную жилую площадь. Так нередко бывает с супругами, один из которых продолжает сохранять прописку на « всякий случай» по прежнему месту жительства у родителей, хотя фактически прожи­вает у другого супруга. Если он не решит вопрос о прописке по месту жительства другого супруга, то имеет право на приватизацию только по месту своей прежней прописки. Так может быть с невесткой или зятем, не подучившим согласия всех проживающих на свое вселение.

Отказ в прописке может быть обжалован в судебном порядке.[12] При этом следует иметь ввиду, что согласно Конституции РФ каждый гражданин наделен правом на свободу передвижения, вы­бора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, а ограничение этого права допускается только на ос­новании закона. В соответствии с этим конституционным правом режим прописки заменен режимом регистрации граждан по избран­ному месту жительства.

Отказ кого-либо из проживающих на вселение нового члена семьи не может оспариваться в суде. Поэтому его признание в качестве члена семьи возможно исключительно по взаимному еди­нодушному согласию всех постоянно проживающих. Если же кто-то из них продолжает возражать против признания в качестве члена семьи уже фактически вселившегося нового лица, оно не приобретает права на площадь, хотя и будет фактически проживать на ней, пока возражающий не изменит своего мнения. При этом время проживания значения не имеет.

По закону (ст. 53 ЖК РСФСР) все члены семьи нанимателя и лица, прекратившие семейный связи с ним, но продолжающее про­живать в нанятом жилом помещении, обладают равными жилищными правами независимо от их возраста и дееспособности.

Возрастные ограничения для несовершеннолетних касаются только осуществления ими этих прав, но не их объема.

Сохраняют все свои жилищные права временно отсутствующие (ст.60 и 62 ЖК РСФСР) в течение общего срока в шесть месяцев и специальных сроков для отдельной категории лиц (экипа­жей судов, работников геологоразведочных партий, проходящих срочную военную службу и др.), а также работающие в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним, на предпри­ятиях и за границей, где работа дает право на бронирование жилого помещения по месту постоянного жительства.

Бронирование жилой площади имеет специальную процедуру оформления. Лицам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненным к ним местностей, выплачивается стоимость осво­бождаемого жилья по месту сдачи жилья. Порядок и размер выплаты указанных компенсаций устанавливаются Правительством Российской Федерации, а также коллективными договорами.

Право на приватизацию жилья связано с местом постоянного проживания Поэтому, временно отсутствующие, в том числе и лица, оформившие бронь на жилое помещение, приватизируют только то жилое помещение, на которое они сохраняют свое право.

Чтобы избежать многократную приватизацию жилых помещений как по месту работы в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним, так и по месту забронированного жилого помещения, Закон специально оговаривает, что человек вправе приватизировать жилье только по месту его бронирования. Дело в том, что гражданам, забронировавшим жилое помещение и рабо­тающим в северных районах, также полагается жилье. И до внесе­ния изменений в Закон о приватизации, для этих людей была отк­рыта возможность приватизировать оба жилых помещения, чем многие не преминули воспользоваться. Теперь эта возможность искл­ючена.

Все лица, отсутствующие, но сохраняющие за собой право на жилую площадь должны выразить свое отношение к приватизации. При этом следует иметь в виду: длительное, более шести месяцев, отсутствие человека в месте постоянного жительства, не озна­чает, что он автоматически утратил право на занимаемую жилую площадь. Признание его утратившим такое право может быть осу­ществлено лишь двумя путями - по его собственному желанию (заявлению), либо по решению суда.

Рассматривая исковые требования о признании гражданина утратившим право на жилую площадь, суд не ограничивается кон­статацией факта истечения общего или специального срока време­нного отсутствия лица в месте его постоянного жительства. Принимая решение, суд первостепенное значение предает исследованию причин длительного отсутствуя. Если причины уважитель­ные, суд, как правило отказывает в иске о признании ответчика утратившим право на жилую площадь. Например, невозможность продолжения совместного проживания разведенных супругов вы­нуждает кого-то из них оставить место постоянного проживания и перейти на жительство или к родителям, или к новому супругу(сожителю и т.д.), но без отказа от права на оставленную жилую площадь. Такого рода обстоятельства не являются поводом для принятия судом решения об утрате выехавшим права на жил­площадь по месту прежнего жительства. В силу этого, его согла­сие на приватизацию обязательно, несмотря на отсутствие более шести месяцев.

Страницы: 1, 2, 3, 4