Российский опыт местного самоуправления: исторические модели и современное состояние

б) Земское самоуправление на основании Положения о земских учреждениях от 12 июня 1890 г.

Новый курс был провозглашен в Манифесте Александра III. Он заявил о намерении утверждать и охранять самодержавную власть.

12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение о земских учреждениях, утвержденное Александром III.

В нем не были изменены территориальные основы земского самоуправления и соотношение уездных и губернских земств, но в значительной степени была измена система выборов. Новая избирательная система не только устраняла, насколько это было возможно, от выборов представителей недворянских сословий, но и давала дворянству явные преимущества, например большинство мест гласных в собраниях. Однако не столько эти изменения интересуют нас в данной работе.

Главные изменения коснулись характера и порядка надзора губернатора за деятельностью управ. Ему предоставили право производства ревизии деятельности земских управ. Усмотрев нарушения, губернатор мог испросить от управы объяснение, а после этого предлагал ей восстановить нарушенный порядок. Если управа затруднялась исполнить распоряжение, ей следовало войти к губернатору с соответствующим представлением. В этом случае дело передавалось в губернское по земским делам присутствие. Решение последнего было обязательным для земской управы, но она могла обжаловать его в Сенат. Право губернаторской ревизии распространялось и на другие исполнительные органы земских учреждений, а также на все подведомственные земству учреждения. По сути дела, губернатор превращался в непосредственное административное начальство земских учреждений.

Это сильно снижало авторитет собраний, которые прежде были единственным начальством для управ. Именно эти нормы позволили современникам утверждать, что земские учреждения превратились в один из исполнительных органов губернской власти Так, Череповецкая ГЗУ подала в 1907 г. жалобу об отмене ее постановления о праве выдавать денежные пособия служащим, уволенным административной властью. В решении Сената говорилось, что земство, как учреждение правительственное, не может относиться безразлично к тому случаю, когда его служащие "проявляют деятельность, вредную для государства". Признание же деятельности "вредной с точки зрения государственной" предоставлялось губернатору.[18]

Центральным мероприятием земской контрреформы было учреждение специального органа административного надзора за земскими учреждениями - губернского по земским делам присутствия. Оно состояло под председательством губернатора из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, председателя Губернской Земской Управы и одного члена от Губернской Земского Собрания.

Признание за земскими учреждениями характера государственных повлекло за собой изменения в статусе выборных земских должностных лиц. Члены и председатели земских управ считались теперь государственными служащими. Им присваивались классные чины, а должность председателя управы занимали лишь лица, имеющие право на вступление в государственную должность. Члены земских управ избирались и из других лиц, но тогда они не производились в чины, хотя и пользовались во время пребывания в должности правами и преимуществами тех чинов, которым соответствовали классы их должностей. Прослужив в должности члена управы не менее трех трехлетий, они могли быть представлены губернатором к производству в первый классный чин.

Таким образом, подход к вопросу о природе земского и городского самоуправления контрреформы Александра Ш соответствовал получившей распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети XIX века государственной теории самоуправления. Она и послужила теоретической основой проведенных изменений положений о земском и городском самоуправлении.

2)                     Материально-финансовая база земского самоуправления.

Утвержденные 1 января 1864 г. Временные правила для земских учреждений по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении, в основном, содержали нормы, отсылающие к уставу земских повинностей 1851 г. Правительство спешило провести земскую реформу, и отдельный всеобъемлющий акт о земских повинностях разработан не был.

Самый существенный недостаток этих правил, оказавший влияние на всю деятельность земств, - отсутствие четкого разграничения источников доходов этих учреждений и казны. История земства отмечена постоянными столкновениями с администрацией из-за недостатка средств для выполнения в полном объеме взятых на себя обязанностей. Это было самым распространенным поводом для критики земств и земской системы. В конце 70-х годов в письме Александру II генерал Фадеев указывал, что "земское управление нагромождалось... на казенное", "земству разрешалось развиться на счет средств, которые предстояло ему приискать", а главное, что "земства вынуждены бездействовать или обременять население крупными налогами, которые по многим статьям стали гораздо тяжелее правительственных". В дальнейшем под предлогом внесения четкости в разделение источников доходов и ограждения прав населения многие предметы были изъяты из земского обложения.[19]

В содержащихся в Положении правилах о составлении, утверждении и исполнении земских смет и раскладок (предшественники нынешних местных бюджетов) указывалось, что в смету должны быть внесены все расходы обязательные для земства на основании Устава о земских повинностях, а также других уставов, положений и узаконений. Внесение же в смету необязательных расходов зависит от усмотрения земских собраний. Не перечисляя все обязательные расходы по Уставу о земских повинностях, укажем, что в их число входило сооружение и содержание в исправности состоящих в ведении земства грунтовых дорог, устройство и ремонт верстовых столбов и столбов на границах уездов и губерний, выплаты прогонных и порционных денег чинам строительных отделений губернских правлений, отряжаемых по строительным и дорожным делам местного земства, содержание подвод для разъездов должностных лиц и для земской почты; суточное содержание чиновников, командируемых внутри губернии по делам земств; ежегодный отпуск сумм на усиление средств казначейства; расходы по передвижению в губернии уездной полицейской стражи; обязательное пособие на содержание состоящих в ведении правительства учебных заведений; расходы, обязательные для земств на основании Устава общественного призрения. К числу натуральных повинностей принадлежали содержание в исправности почтовых, торговых и военных дорог, соединяющих города - губернские, уездные и иные - между собой и с местами пристаней с крепостями и другими военными пунктами, содержание подвод для разъездов по делам службы в определенных случаях должностных лиц гражданского ведомства, снабжение квартирами и квартирными потребностями в городах и селениях чинов уездной полиции, а также некоторых чинов гражданского ведомства[20].

В сущности, это в большинстве своем государственные заботы "на местности", возложенные на плечи земских учреждений. Ни о народном образовании (кроме школ, находящихся в ведении правительства), ни о здравоохранении, ни о благоустройстве в собственном смысле слова в Положении ничего нет. В сметах расходов должны быть согласно ст. 156 Положения подробно и по установленной единообразной форме исчислены все статьи предполагаемых. расходов с показанием, к какому именно роду и виду повинностей относится каждая статья. В соответствии со статьей 157 Положения "При составлении сметы соблюдается в назначении издержек надлежащая постепенность. Прежде в оную вносятся расходы необходимые и потом уже очевидно полезные". Причем необходимыми считаются те, которые ближайшим образом связаны с исполнением государственных обязанностей.

Для исполнения перечисленных других земских повинностей Положение определяло источники доходов земств, порядок взимания земских сборов, процедуру составления смет и раскладок, исполнения росписи земских повинностей, контроля за финансовой деятельностью со стороны правительственных властей. Причем регламентировалось это более подробно и детально, чем в Положении о губернских и уездных земских учреждениях. К доходам земств относились сборы: 1) с недвижимых имуществ в городах и уездах, как то: с земель жилых домов и фабричных, заводских и торговых помещений и вообще со всякого рода зданий и сооружений за некоторыми исключениями; 2) с промысловых свидетельств; 3) с проезжающих по дорожным сооружениям и переправам, находящимся в ведении земств; 4) с лиц и установлений, не исполняющих натуральных повинностей по истреблению вредных для полей и лугов насекомых и животных. Кроме того, в доход земств поступали: транспортный сбор, взимаемый с заведений трактирного промысла вне городских поселений; судебная пошлина; сбор со свидетельств, выдаваемых мировыми судьями на право ходатайства по чужим делам, производящимся в мировых судебных установлениях и др.

Интересен был сам подход к определению размеров земских сборов. Вначале земства определяли, сколько им потребуется средств на осуществление земских повинностей, прибавляя к этой сумме другие "необязательные" траты. Общая сумма распределялась ("раскладывалась") между указанными в законе плательщиками земских сборов. Таким образом, процесс начинался "снизу". Разумеется, для объективной раскладки необходимы были немалые усилия по оценке имуществ, с которых взимались сборы. Для этого существовали специальные губернские и уездные оценочные комиссии.

Процент оценки имущества для последующего определения налоговых сумм заключался для земств в строгие законодательные рамки. То же самое и с последующим распределением взимаемых сумм по конкретным налогоплательщикам и составлением смет расходов. Эти два этапа расписаны в Законе о земских повинностях в мельчайших деталях, причем оба этапа поставлены под контроль правительственных чиновников. Достаточно процитировать несколько статей Устава о земских повинностях, чтобы стала ясна сила административного пресса, давившего на земские финансы и их деятельность, связанную с определением доходов и расходов. Каждое министерство или главное управление получало из губернии проекты смет и раскладок денежных земских повинностей (кроме денежных существовали и натуральные земские повинности) и рассматривало их, "соображая подробности каждого проекта с общими правилами и с положением губернии, из которой поступил проект, сравнивая оный с утвержденными раскладками и сметами истекающего трехлетия; изыскивались причины возвышения или понижения сметных и раскладочных статей с тем, чтобы никакая статья издержек, законом не установленная, не оставалась в сметах, изыскивались меры к возможному уменьшению расходов, как по числу, так и по цене предметов, и заключения свои по рассмотренному проекту сообщались министру финансов, у которого они сосредоточивались из всех министерств»[21].

Министр финансов составлял проект общей росписи по денежным сборам и расходам по земским повинностям. В ней по установленной форме предназначалось: 1) сколько сумм, в каких губерниях, из каких источников следует собрать в казначейство на земские и частные дворянские повинности, ежегодно и в течение всего трехлетия; 2) сколько из сих сумм подлежит израсходовать на каждый род и вид повинностей в той самой; губернии (или области), к которой принадлежат те местности". Затем общая роспись сборов и расходов по земским повинностям нового трехлетия утверждалась законодательным порядком, а потом "восходила на Высочайшее усмотрение". В каждую губернию поступали выписки из общей росписи о денежных земских повинностях, а также выписки из подлинных смет и раскладок с теми исправлениями, какие по заключению министерств и главных управлений и законодательном рассмотрении состоялись и Высочайше утверждены[22].

Характеризуя систему составления земскими учреждениями смет и раскладок, порядок расходования собранных налогов, А. Васильчиков подчеркивал, что право самообложения не может быть предоставлено неограниченному произволу местных учреждений, это право есть неотъемлемая принадлежность верховной власти, и без потрясений всего государственного механизма не может быть изъята из круга действий центрального правительства, самодержавного или представительного. Он так определял оптимальную схему действий земских властей в финансовой сфере: а) определение местных потребностей на предметы расходов, установленные общими государственными узаконениями; б) раскладку этих расходов по нормам и правилам, узаконенным высшим правительством и на те предметы, которые обложению подлежат; в) самостоятельное и независимое производство расходов по всем предметам ведомства земских учреждении"[23].

Васильчиков издал свой капитальный труд о самоуправлении в 1870-1871 годах. Он не мог сообщить читателю, что расходование земствами установленных в сметах сумм вскоре после издания Положения о земских учреждениях 1864 г. тоже было поставлено под контроль правительственных чиновников. Согласно Уставу о земских повинностях 1899 года и дополнений к нему 1906 и 1908 годов расходы по земским сметам, деятельность земств по договорам и соглашениям ("при займах, покупках и иных действиях, по исполнению повинности хозяйственным образом") были вменены "тщательному наблюдению губернатора"[24]

ИТОГ. Местное самоуправление не получило в рассматриваемый период полного расцвета. Слишком велика была инерция веков, самодержавного правления.

Отмечая особенности территориальных основ самоуправления данного периода необходимо отметить, что введено оно было лишь в двух административно-территориальных единицах: губернии и уезде. В ходе реализации земской реформы так и не был создан орган, возглавляющий и координирующий работу всех земств. Не было создано и низового звена, которое могло бы логически замкнуть всю систему земских учреждений – волостного земства. Кроме того, введено земство было не по всей территории Российской империи.

Если выделять модели местного самоуправления на данном этапе, то следует отметить следующее.

Земские учреждения по Положению 1864 года представляют собой реализацию идей основанных на общественной теории самоуправления, которая рассматривала самоуправление как явление чуждое государственным проблемам, обладающее особой сферой деятельности. Однако, нельзя говорить о полном и точном воплощении в жизнь данной теории, поскольку основные ее положения о независимости органов самоуправления от государства не были услышаны. Несмотря на формальную самостоятельность в кругу ввереных им дел, деятельность земств находилась под строгим контролем государственных органов. Подконтрольность и зависимость от коронной власти со временем возрастала. Государство боялось предоставления полной самостоятельности земским сообществам. И согласно Положению о земских учреждениях 1890 года органы самоуправления попали под контроль правительственных чиновников не только с точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций. Однако, никакого органического, внутреннего единства земского и правительственного начал, в духе государственной теории самоуправления, новое Положение не установило. Прежнее положение было еще более усугублено усилением правительственного воздействия на земство.

Следовательно, в рамках данной работы основными минусами земской модели самоуправления следует назвать следующие:

1.     Территориальная ограниченность.

2.     Подконтрольность и зависимость от государственной власти.

К положительным моментам относятся:

1.       Привнесение в систему государственного управления принципов самоуправления, предполагающих самостоятельное решение местными сообществами местных проблем.

2.       Относительная бюджетная самостоятельность и заложенная возможность самофинансирования.

Глава III. Советы – органы государственной власти.

§1. Место местных Советов в системе органов государственной власти.

С победой Октябрьской революции 1917 г. победила и большевистская концепция власти, согласно которой все представительные органы сверху донизу входят в единую систему органов государственной власти. Определяя характер такого подхода. В. И. Ленин связывал демократизм новой власти с тем, что "местные Советы свободно объединяются, на началах демократического централизма, в единую, федеральным союзом скрепленную, общегосударственную Советскую власть"[25].

Согласно Обращению НКВД к Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов от 6 января 1917 года, центральный орган исполнительной власти — Временное рабочее и крестьянское Правительство (Совет Народных Комиссаров) образовано центральным органом Советов — II Всероссийским съездом Советов. «На местах органами управления, органами местной власти являются Советы, которые должны подчинить себе все учреждения, как административного, так хозяйственного, финансового и культурно-просветительного значения. Такой способ организации власти в центре и на местах является не более, как организационным выражением и закреплением того политического факта, что власть в стране перешла к пролетарским и полупролетарским ее элементам»[26].

Исходя из этого все прежние органы местного управления должны были быть заменены соответственно областными, губернскими и уездными, районными и волостными советами рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов. Вся страна должна покрыться целой сетью советских организаций, которые должны находиться в тесной организационной зависимости между собой. Устанавливалось, что каждая из этих организаций, вплоть до самой мелкой, вполне автономна в вопросах местного характера, но должна была сообразовывать свою деятельность с общими декретами и постановлениями центральной власти и с постановлениями тех более крупных советских организаций, в состав которых она входит. Именно таким путем предполагалось создание связанного во всех своих частях однородного организма — Республики Советов.

Таким образом, очевидно, что идея самоуправления на местах была заменена теорией централизованного государственного управления. Территориальной основой которого является, естественно, вся территория государства, включая все административно-территориальные единицы. Будучи частью единой системы представительных органов власти, местные Советы подразделялись на определенные группы, имеющие собственные организационные центры, выступают в качестве ее подсистем.

Административно-территориальное деление играет важную роль в условиях любой общественно-политической формации. При социализме оно обеспечивало управление страной, когда каждая административно-территориальная единица выступает и как объект руководства, и как субъект государственно-правовых отношений, самостоятельный общественно-политический организм.[27]

Одновременно это - своеобразная клеточка социально-экономической структуры государства. Конечно, установление границ краев, областей, округов, районов, городов, поселков, территорий сельсоветов — волевые действия политических органов. Но при осуществлении таких действий обязательно учитывается деление территории на социально-экономические комплексы, зоны, районы, кусты. Значит, уже на первоначальной стадии административно-территориальное деление есть не только политическое, но и экономическое явление или, говоря точнее, объективно существующие социально-экономические связи приобретают характер политического оформления.[28]

Принципиальные положения, касающиеся организации новой власти, в том числе взаимоотношений центра и мест нашли отражение в формуле: «Республика Советов рабочих, батрацких и крестьянских депутатов по всей стране, снизу доверху»[29]. Азовкин И.А. писал, что власть победившего народа мыслилась в форме централизованной системы однородных по социально-политической природе органов, связанных общими целями и взаимодействующих друг с другом. «Последнее подчеркивалось тем, что эта система строится «снизу доверху», демократическим порядком. Это означало, что даже самые низовые звенья Советов рассматривались и как исполнители воли центра, и как полномочные представители населения определенных территорий, обязанные решать вопросы местной жизни и участвовать в выработке общегосударственной политики»[30].

Лепешкин А.И. отмечал, что место местных органов государственной власти в механизме советского государства определяется тем, что они являются органами народного представительства на местах и осуществляют всю полноту государственной власти в пределах своей территории в полном соответствии с полномочиями, устанавливаемыми законами и другими актами высших государственных органов.[31]

Государственными органами народного представительства признавались такие органы власти, которые избираются народом, состоят из его представителей - депутатов, являющихся ответственными перед избирателями, подконтрольными им, выражают в своей деятельности суверенную волю народа[32].

В рамках данной работы необходимо выделить основной принцип построения и функционирования системы Советов. Речь идет о «демократическом централизме», допускающем формально самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в действительности проявляющемся в жесткой централизации и концентрации государственной власти.

В соответствии с данным принципом в ведении вышестоящих Советов сосредоточивалось нормотворчество и планово-регулирующая деятельность. Вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих органов государственной власти. Их акты были обязательны для исполнения нижестоящими советскими органами власти. Вышестоящие Советы вправе были отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им подотчетны и подконтрольны.

Советскими государствоведами данный принцип характеризовался следующим образом. Во-первых, он выступает как принцип разделения труда между Советами различных уровней; во-вторых, определяет характер отношений в системе Советов, обеспечивая ее организационное единство; в-третьих, проявляется в системе связей Советов с населением.[33]

Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь. Этот принцип деятельности Советов был сформулирован В.И. Лениным, который развил применительно к Советам положение К. Маркса о Парижской Коммуне как «работающей корпорации» в одно и то же время законодательствующей и исполняющей законы.

Осуществление этого принципа на практике должно было обеспечиваться организационным строением Советов, их местом и ролью в системе государственных органов, правовым статусом их депутатов.

Рассмотрим реализацию этих и других принципов построения системы органов государственной власти на местах в конкретных нормативно-правовых актах.

а) Организация государственной власти на местах по Конституции РСФСР 1918 года и Конституции РСФСР 1925 года.

Советы согласно теории советского государственного права входят в политическую систему общества, прежде всего как политическая основа государства.[34]

Так, Конституция РСФСР 1918 года фиксировала:. «Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре я на местах принадлежит этим Советам" [35].

В юридической литературе отмечались неточности исследования вопроса о структуре местных органов Советской власти в конце 1917—1918 гг. В брошюре Э. Н. Алешкиной делается попытка рассмотреть данный вопрос. Она пишет: «Строение органов Советской власти по территориальному принципу разрешалось в первых правовых актах, принятых на местах, более или менее единообразно: сельский, городской, волостной, уездный, губернский, областной Совет или съезд Советов. Инструкция по организации Советской власти в деревне, принятая на I Воронежском губернском крестьянском съезде 31 декабря 1917 г., устанавливала следующую систему органов Советской власти: сельские Советы крестьянских депутатов, волостные Советы крестьянских (рабочих, солдатских депутатов), уездные Советы и губернский Совет рабочих, солдатских и крестьянских депутатов». При этом автор сообщает, что аналогичной была структура местных Сонетов и в других губерниях. Далее в брошюре приводится содержание телеграммы НКВД РСФСР, направленной губернским Советам весной 1918 г., из которой видно, что и в то время функционировали волостные, уездные, губернские Советы. Э. Н. Алешкина приходит к выводу: «На основе обобщения правового регламентирования организации и деятельности местного опыта была узаконена система советских органов в Конституции РСФСР 1918 г.»[36]

Согласно изложенному получается, что в первой половине 1918 г. действовали волостные, уездные, губернские Советы депутатов и эта структура получила конституционное закрепление. Однако в Конституции ничего не сказано о таких органах, как волостные, уездные н губернские Советы депутатов.

Волостные, уездные и губернские Советы депутатов действительно функционировали в конце 1917—начале 1918 г. во многих местностях, но Конституция РСФСР 1918 г. закрепила иную организацию Советской власти, на местах.

Подраздел Б. Раздела третьего Конституции РСФСР 1918 года следующим образом определял территориальную организацию Советской власти на местах. Согласно ст. 53 Конституции органами власти в волостях, уездах, губерниях, областях являлись съезды Советов. Советы же депутатов предусматривались только в городах н селениях (в деревнях, селах, станциях, местечках, городах с населением менее 10 тыс. человек, аулах, хуторах и пр.)

Образовывались Советы депутатов в городах - по расчету 1 депутат на каждые 1000 человек населения, но в числе не менее 50 и не более 1000 членов, в селениях - по расчету 1 депутат на каждые 100 человек населения, но в числе не менее 3 и не более 50 депутатов на каждое селение. Срок полномочий депутатов составлял 3 месяца.

Съезды Советов составлялись следующим образом. Из представителей всех сельских Советов волости, по расчету 1 депутат на каждые 10 членов Совета образовывались Волостные Съезды.

Из представителей сельских Советов, по расчету 1 депутат на 1 тысячу жителей, но не свыше 300 депутатов на весь уезд (район) образовывались Уездные (районные) Съезды.

Из представителей городских Советов и волостных съездов Советов, по расчету 1 депутат на 10000 жителей, а от городов по 1 депутату на 2 тысячи избирателей, но не свыше 300 депутатов на всю губернию (округ) образовывались Губернские (окружные) Съезды Советов, причем в случае созыва уездного съезда Советов непосредственно перед губернским выборы производятся по той же норме не волостными, а уездным съездом Советов.

Областные Съезды образовывались из представителей городских Совететов, уездных съездов Советов, по расчету 1 депутат на 25 000 жителей, а от городов по 1 депутату на 5000 избирателей, но не более 500 делегатов на всю область, — либо из представителей губернских съездов Советов, избираемых по той же норме, если съезд собирается непосредственно перед областным съездом Советов.

Для текущей работы Совет депутатов избирал из своей среды исполнительный орган (исполнительный комитет) в количестве не свыше 5 человек в селениях, а в городах по расчету 1 на каждые 50 членов, но не менее 3 и не более 15. Согласно ст. 60 Совет депутатов являлся высшей властью в пределах территории, которая находилась в его ведении. Исполком Совета депутатов органом власти не являлся (в отличие от исполкома, образованного съездом Советов), он выполнял функции исполнительного органа Совета.

Статья 56 Конституции устанавливала, что в границах своего ведения съезд Советов (областной, губернский, уездный, волостной) есть высшая в пределах данной территории власть; в период же между съездами такой властью признавался исполнительный орган Съезда - исполнительный комитет.

Единство системы Советов доказывает тот факт, что согласно статье 25 Конституции РСФСР 1918 года Всероссийский съезд Советов, который признавался высшей властью в государстве, составлялся из представителей городских Советов, по расчету 1 депутат на 25 000 избирателей, и представителей губернских съездов Советов, по расчету 1 депутат на 125 000 жителей.

Конституция СССР 1924 года, провозглашая незыблемость основ Советской власти, не содержала специальной статьи по характеристике Советов, поскольку была посвящена закреплению на конституционном уровне образования нового государства – Союза Советских Социалистических Республик. Конституция РСФСР 1925 года сохранила общие принципы построения системы Советов, несколько изменив структуру согласно новому административно-территориальному делению. Советы депутатов образовывались также в городах и селениях. А к Съездам Советов добавились краевые, которые не были предусмотрены Конституцией РСФСР 1918 года, а согласно Конституции РСФСР 1925 года вставали на один уровень с областными. Самостоятельными стали губернские и окружные съезды, которые ранее находились на одном уровне. Районные Съезды, ранее приравненные к уездным, теперь встали на один уровень с волостными.[37]

Причем, если взять для сравнения Основной закон (Конституцию) БССР 1927 года, то она закрепляла менее сложную территориальную организацию местной власти. Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов образовывались как и в РСФСР в городах, а также селах, деревнях и местечках. Но Съезды Советов предусматривались только окружные и районные.[38]

Положения Конституции РСФСР 1925 года были развиты в законодательстве.

Структура городских определялась Положением о городских Советах от 20 января 1933 г. Городские Советы, по Положению, являлись высшими на своей территории органами государственной власти в пределах предоставленных им законом прав. Нормы представительства при выборах в горсоветы от населения устанавливались законодательством союзных республик[39].

Районные Советы в городах создавались в соответствии с Инструкцией по организации и деятельности районных Советов в городах, утвержденной ВЦИК и СНК РСФСР от 15 апреля 1929 г. Районные Советы в городах образовывались по постановлениям городских Советов городов, в которых проживало более 100 тыс. населения.[40]

Правовое положение поселковых Советов в РСФСР определялось в рассматриваемый период рядом законов, изданных общесоюзными и республиканскими органами государственной власти.[41]

б) Организация государственной власти на местах по Конституции СССР 1936 года и по Конституции РСФСР 1937.

Конституция СССР 1936 года четко формулирует место Советов:

«Статья 2. Политическую основу СССР составляют Советы депутатов трудящихся, выросшие и окрепшие в результате свержения власти помещиков и капиталистов и завоевания диктатуры пролетариата.».[42]

Существенные изменения произошли в организации местных органов государственной власти. Вместо съездов Советов рабочих, крестьянских, красноармейских депутатов в губерниях, уездах, волостях местными органами власти, по Конституции СССР 1936 года стали Советы депутатов трудящихся краев, областей, автономных областей, округов, районов, городов, сел (станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов) в соответствии с новым административно-территориальным делением, которое изменилось в конце 20-х—начале 30-х годов.

Конституция РСФСР 1937 года кроме вышеперечисленных административно-территориальных единиц предусматривала также национальные округа и административные округа.

Местные органы государственной власти различаются по объему полномочий, осуществляемым функциям, структуре аппарата и т. п. Однако эти различия действуют в рамках единства основных принципов организации и деятельности всех местных органов государственной власти.

Исключительно важное место в системе местных органов государственной власти принадлежит краевым и областным Советам. Края бывают двух видов. К первому относились края, которые включают в себя автономные образования в виде автономных областей, а в некоторых случаях и национальных округов. Так, в состав Краснодарского края входили Адыгейская автономная область, а в Алтайский край — Горно-Алтайская автономная область. Однако были и такие края (Приморский, Целинный), которые не имеют в своем составе автономно-административных образований.

Краевые и областные Советы депутатов трудящихся избирались населением края, области по нормам, устанавливаемым Положениями о выборах в местные Советы, утверждаемыми Президиумами Верховных Советов союзных республик. Число депутатов, избираемых в краевой, областной Совет, зависело от количества населения, проживающего на их территории. При этом были областные Советы депутатов трудящихся внутрикраевого подчинения (Целиноградская, Кокчетав-ская, Кустанайская, Павлодарская и Северо-Казахстанская области) и области непосредственно республиканского подчинения (все остальные)[43].

Правовое положение этих двух видов областей неодинаково. Областные Советы депутатов трудящихся республиканского подчинения пользуются в некоторых вопросах большими правами в сравнении с областными Советами внутрикраевого подчинения.

Автономные области и национальные округа занимали особое положение в системе административно-территориальной организации государственной власти, являясь административно-политической формой автономии, призванной привлекать ее население к государственному строительству. Система органов власти автономных областей, порядок их образования и деятельности определяются Конституцией СССР и конституцией союзной республики, в составе которой находится автономная область, Положением об автономной области, разработанным на основе конституций и принимаемым самим Советом депутатов трудящихся автономной области с последующим утверждением Верховным Советом союзной республики.[44]

Районные Советы депутатов трудящихся руководили сельскими и поселковыми Советами, а также и городскими Советами тех городов, которые согласно законодательству республики отнесены к городам районного подчинения.

Сельские районы были двух видов. Одни из них имеют областное подчинение (когда область в административном отношении подразделяется на районы), а другие—республиканское подчинение. Своеобразие юридического положения Советов депутатов трудящихся районов второго вида состоит в том, что они обладают большей самостоятельностью в вопросах бюджета и управления местным хозяйством.[45]

Городские Советы делились на: 1) подчиненные районным Сонетам (города районного подчинения,). 2) подчиненные краевым, областным, окружным Советам депутатов трудящихся или верховным органам власти АССР (города краевого, областного, окружного, республиканского—АССР—подчинения) и 3) подчиненные непосредственно верховным органам власти союзной республики (города республиканского подчинения)[46].

Своеобразие поселковых Советов депутатов трудящихся состояло в том, что они образуются в населенных пунктах при крупных заводах. фабриках, рудниках, электростанциях, железнодорожных станциях и при других производственного характера объектах, расположенных вне городской черты, с населением, как правило, не менее 3 тыс. человек. При этом не менее 85% этого населения должны составлять рабочие и служащие вместе с их семьями.[47]

Советы депутатов трудящихся села, станицы, деревни, хутора, кишлака, аула являются самыми многочисленными и самыми массовыми органами власти на местах. Они служат первичными ячейками государственной власти.

Советы депутатов трудящихся руководили деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечивают охрану государственного порядка, соблюдение законов и охрану прав граждан, руководят местным хозяйственным и культурным строительством, устанавливают местный бюджет.

Исполнительными и распорядительными Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе: председателя, его заместителей, секретаря и членов. Закреплялось, что исполнительные органы Советов депутатов трудящихся непосредственно подотчетны как Совету депутатов трудящихся, их избравшему, так и исполнительному органу вышестоящего Совета депутатов трудящихся.

в) Организация государственной власти на местах по Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978.

Ст. 2 Конституции СССР 1977 года в свою очередь опять изменила название органов государственной власти, оставляя неизменным характер этих органов:

"Вся власть в СССР принадлежит народу.

Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР.

Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов"[48].

Система местных органов согласно Основному Закону строилась в соответствии с административно-территориальным делением и охватывала краевые, областные, окружные, районные, городские, сельские и поселковые Советы народных депутатов. Система местных Советов в союзных, автономных республиках являлась двух- или трехзвенной. В отдельных случаях насчитывалось и четыре ступени советов (например, в краях).

Районные Советы в союзных республиках, имеющих областное деление, выступали как связующее звено между органами власти областей (краев) и населенных пунктов. В остальных союзных республиках районные Советы являлись высшим звеном системы местных органов государственной власти. Соответственно этому различалась и подчиненность этих органов.

Городские советы являлись органами государственной власти в городах. По подчиненности они подразделялись на городские советы городов республиканского (союзной республики и АССР), краевого, областного, окружного (автономных округов) и районного подчинения.

Страницы: 1, 2, 3, 4