Российский опыт местного самоуправления: исторические модели и современное состояние

Районные в городах Советы являлись органами власти внутригородских территориальных единиц.

Советы народных депутатов автономных округов являются органами власти национально-административных образований, населенных малыми народностями.

Советы народных депутатов автономных областей являлись органами власти национально-административных образований, обладающих автономией. Это и определяло специфику их правового положения.

Конституционные положения получили развитие в законодательстве. Так, 3 августа 1979 года была утверждена новая редакция Закона РСФСР «О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР» от 29 июля 1971 года. Естественно, он стал называться «О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР». В нем подробно определялись основные принципы образования, компетенция, организация работы городского и районного в городе Совета народных депутатов.

Таким образом, нормы Конституции и развивающих ее положения законов закрепляли построение системы местных Советов в строгой связи с административно-территориальным делением страны. Но это является логичным, поскольку Советы являлись органами государственной власти, организация которой неразрывно связана с территориальным устройством государства, ибо функционирование местных органов государственной власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства.

Следовательно, обоснованным является принцип «демократического централизма», обеспечивающий иерархичность в построении единой централизованной системы государственных органов, а также соподчиненность государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления.

§2. Материально-финансовая база деятельности местных органов государственной власти.

Материально-финансовая база местных Советов, представляющие собой совокупность экономических и юридических средств осуществления поставленных перед ними задач, определяют характер участия этих органов в решении общегосударственных и местных дел.

Считалось, что реальная сила Советов определяется тем, что, будучи представительными органами власти народа, они выступают распорядителями его основных богатств. Следовательно, в широком плане материальную основу (базу) деятельности Совета любого уровня составляют все богатства, которыми владеет и распоряжается государство.[49]

Однако непосредственно объем и содержание деятельности местных Советов, а значит, в какой-то мере и место, занимаемое ими в системе органов власти, определяют размеры, а также структура той части общенародного достояния, которая специально закреплена за ними, составляет их «собственную» материально-финансовую базу.

Поскольку на первых порах органы власти на местах брали под свое попечительство все, что находилось на их территории, они так или иначе вторгались в деятельность предприятий, которые имели общегосударственное значение. Это приводило к нежелательным последствиям и вскоре потребовало действий, ограждающих наиболее важные объекты от вмешательства местных органов власти, а также тех органов центрального аппарата, которые не были компетентны в соответствующей сфере. Это было началом разграничения национализированных объектов хозяйствования между Советами различных ступеней. Согласно Инструкции «О местных экономических органах», изданной ВЦИК 10 февраля 1920 г., все предприятия республики в отношении управления ими подразделялись на три группы. Одна из них именовалась: «предприятия местного значения»[50].

В ноябре 1923 года ЦИК СССР утвердил Положение об имуществах местных Советов и отнес к ним: а) государственные имущества, находящиеся на территории местных Советов, не подведомственные центральным органам Союза ССР и союзных республик и не вошедшие в состав предприятий общегосударственного значения; б) имущества, поступающие в ведение местных Советов на основании особых распоряжений. Основные положения об имущественных правах местных Советов, утвержденные ЦИК СССР в 1929 году, указывали, что «имуществом местного значения признаются все государственные имущества, не отнесенные в соответствии с законодательством Союза ССР и союзных республик к имуществам республиканского или общесоюзного значения»[51].

Таким образом, практикой государственного строительства первых же лет Советской власти был введен принцип закрепления за местными Советами государственных имуществ, которые не имеют союзного или республиканского значения, расположены на территории соответствующей административно-территориальной единицы и обслуживают исключительно или преимущественно нужды местного населения. Совокупность этих имуществ составляло «местное хозяйство», или «хозяйство, подведомственное местным Советам». В него включалось большинство объектов местной промышленности, жилищно-бытового и социально-культурного назначения, часть сельскохозяйственных предприятий и организаций, а также предприятий, перерабатывающих сельскохозяйственное сырье, занятых разработкой местных строительных материалов, и некоторые другие.

Не менее важное значение, чем совокупность подведомственных предприятий, учреждений и организаций, имеет для местных Советов наличие самостоятельных финансов. Будучи и предпосылкой и следствием размежевания «сфер влияния» между органами власти различного уровня, местные финансы позволяли центральному аппарату сосредоточиться на решении проблем федерального и общенационального масштабов. Одновременно их существование стимулирует развитие инициативы местных работников, вносит в их деятельность элементы хозяйственного расчета.

Прежде всего, следует принять во внимание, что далеко не всегда был одинаковым смысл, вкладываемый в понятие «местный бюджет».

Конституция РСФСР 1918 года и принятое на ее основе Положение о денежных средствах и расходах местных Советов различали в деятельности последних: а) выполнение задач общегосударственного характера; б) руководство делами местного значения. Указывалось, что в первом случае их нужды покрываются средствами, отпускаемыми государственным казначейством, во втором- за счет местных источников, а поскольку существовал порядок «двойного финансирования» нужд административно-территориальных единиц, составляемые местными Советами сметы (бюджеты) включали в себя лишь часть получаемых ими доходов, часть производимых расходов. Такой порядок соответствовал условиям того периода, но не мог существовать долго, ибо, осложняя работу центрального аппарата, снижал заинтересованность местных работников в экономном расходовании средств. Поэтому Основной Закон РСФСР 1925 года провозгласил: «Все местные доходы и все местные расходы объединяются в местных бюджетах в порядке общесоюзного и республиканского законодательства» (ст. 83)[52].

В 1926 году ЦИК СССР отменил единую детализированную систему финансирования части местных нужд из общегосударственных ресурсов, предусмотрев образование в общесоюзном и республиканских бюджетах фондов регулирования нижестоящих бюджетов[53]. В этом же документе отражаются доходы, идущие на покрытие нужд административно-территориальной единицы, и те, что поступают из местных источников, и те, что местные Советы ежегодно получают в свое распоряжение из общегосударственных ресурсов. Первые носят название закрепленных доходов, вторые - регулирующих.

В Конституции РСФСР 1937 года предусматривалось, что в бюджеты автономных республик и местные краевые (областные) бюджеты, а также в бюджеты автономных областей, национальных и административных округов, районных, городских и сельских Советов включаются доходы от местного хозяйства, отчисления от поступающих на их территорию государственных доходов, а также поступления от местных налогов и сборов в размерах, устанавливаемых законодательством СССР и РСФСР[54].

Разграничение доходов и расходов по Конституции РСФСР 1978 года осуществлялось в соответствии с Законом РСФСР «О бюджетных правах Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, автономных Советских Социалистических Республик и местных Советов депутатов трудящихся РСФСР». В соответствии с этим законом принятом 16 декабря 1961 года бюджетное устройство РСФСР определяется государственным устройством Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, состоящей из автономных советских социалистических республик, краев и областей. В соответствии с этим Государственный бюджет РСФСР объединяет республиканский бюджет РСФСР, государственные бюджеты автономных республик и местные бюджеты. Так, например, бюджет района объединяет районный бюджет, бюджеты городов районного подчинения и поселковые, сельские бюджеты. В бюджет района включаются доходы:

а) отчисления от прибылей и другие поступления от предприятий и хозяйственных организаций, подведомственных районному Совету депутатов трудящихся;

б) местные налоги и сборы;

в) государственная пошлина и другие доходы, направляемые в бюджет района в соответствии с законодательством РСФСР[55].

Сверх доходов, предусмотренных в статье 129 настоящего Закона, в бюджет района передаются отчисления от налога с оборота, подоходного налога с кооперативных предприятий и организаций и предприятий общественных организаций, лесного дохода, подоходного налога с колхозов, подоходного налога с населения, сельскохозяйственного налога и других государственных налогов и доходов в размерах, предусматриваемых в бюджете края, области, автономной области, национального округа, города, имеющего районное деление.

В бюджет района включаются расходы

а) на финансирование предприятий и хозяйственных организаций, подведомственных районному Совету депутатов трудящихся;

б) на финансирование осуществляемых учреждениями и организациями, подведомственными районному Совету депутатов трудящихся, мероприятий по просвещению, культуре, здравоохранению, физической культуре и социальному обеспечению;

в) на содержание органов государственной власти и органов государственного управления района;

г) на другие мероприятия, финансируемые в соответствии с законодательством РСФСР, а также в соответствии с решениями краевого, областного Совета депутатов трудящихся, Совета депутатов трудящихся автономной области, национального округа, городского (города, имеющего районное деление) Совета депутатов трудящихся из бюджета района[56].

С годами так же менялось содержание понятия «самостоятельность местного бюджета». Первоначально она выражалась в том, что местный орган власти - причем не обязательно представительный - составлял и исполнял соответствующую смету доходов и расходов. Утверждение же ее было прерогативой вышестоящих органов. Однако по мере укрепления местных органов власти устанавливается порядок, согласно которому вышестоящие Советы вместе с соответствующими бюджетами лишь «рассматривали» сводки нижестоящих бюджетов, а не утверждали их по существу. Конституция СССР 1936 года и принятые на ее основе конституции союзных и автономных республик закрепили принцип, в соответствии с которым каждый из местных Советов сам утверждает бюджет соответствующей административно-территориальной единицы. А чтобы это не привело к ослаблению единства действий вышестоящих и нижестоящих органов власти в сфере бюджетной работы, был изменен порядок составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов.

По Конституции 1936 года (и даже некоторое время после ее принятия), бюджетный процесс начинался с уточнения доходов и расходов, отнесенных на конкретные виды бюджетов и шел «сверху вниз». Утверждение бюджетов осуществлялось иначе: сначала утверждались сельские бюджеты, потом районные и т. д. При этом показатели нижестоящих бюджетов не входили органической частью в вышестоящие. Начиная с 1938года, как пишет Азовкин,  процесс утверждения бюджетов идет «сверху вниз»[57]. При этом в общий объем доходов и расходов вышестоящего бюджета включались сводные показатели соответствующих нижестоящих бюджетов и давалась их разбивка по каждому такому бюджету. Это означает, что, утверждая бюджет, каждый из Советов руководствуется показателями доходов и расходов, утвержденными для него вышестоящим Советом. В результате местные бюжеты в своих общих показателях включались в государственные бюджеты союзных республик, а через них - в государственный бюджет СССР. Сложилась бюджетная система, применительно к которой проблемы централизации и децентрализации решались главным образом путем изменения характера и количества тех показателей вышестоящих бюджетов, которые обязательны при составлении и утверждении нижестоящих.

ИТОГ. В своей фундаментальной монографии "Основы городского хозяйства", анализируя главным образом статус городов и основы организации жизни в них, Л. Велихов выступает с общих позиций теории местного самоуправления и высказывает общие суждения о природе местного самоуправления в СССР. "Если Мы будем придерживаться тех теорий, которые выдвигают это самоуправление как противовес государственному началу, то придется отрицать существование местного самоуправления в СССР. Равным образом, если мы будем основываться на существующей официальной терминологии, которая "коммунальный" принцип видит лишь в известном ограниченном роде дел и как будто вовсе игнорирует "муниципальное" начало, то придется отрицать у нас наличность местного самоуправления. Наоборот, если мы будем придерживаться существа дела и если станем исходить из государственной теории местного самоуправления с соответствующими важными, классовыми поправками, т.е. из марксистского определения последнего, то придем к выводу, что особый вид пролетарского самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным общегосударственным воздействием, в СССР существует"[58].

Определяя признаки местного самоуправления, свойственные ему во всех государствах, Л. Велихов указывает на различие в характере власти центральной и муниципальной. Центральная власть - власть суверенная, а власть органов местного самоуправления - власть подзаконная. Далее он отмечает разграничение сфер компетенции властей центральной и местной - обычно к ведомству местного самоуправления отнесены дела местного хозяйства и создаваемого им благоустройства, как и те из общегосударственных дел, которые государство по закону возлагает на него. Местное самоуправление имеет самостоятельные источники средств и, кроме того, оно формируется на выборных началах. Если приложить все эти признаки к практике местных органов власти СССР, то окажется, что они здесь в той или иной мере присутствуют и, значит, здесь существует и местное самоуправление. Однако, забытой остается одна черта реального местного самоуправления - самостоятельность в осуществлении порученных дел. Как правильно заметил еще Иеремия Бентам, "Самостоятельность - живая душа самоуправления". Без известной доли самостоятельности самоуправление превращается в исполнителя чужой воли, то есть в чистейшую фикцию.[59]

В дальнейшем интерес к территориальному самоуправлению проявился в начале 60-х гг., когда в партийных документах нашел отражение вывод о Советах как органах государственной власти и местного самоуправления. Вновь вопрос о природе и правовом положении местных органов власти стал предметом обсуждения в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 года.

В государственно-правовой науке обозначились три точки зрения на данную проблему.

Отрицал самоуправленческие качества Советов А. И. Лукьянов. При этом он указывал, что представление о местных Советах как об органах местного самоуправления было отброшено еще в ходе разработки первой Советской Конституции.[60] Его поддерживал Б. Н. Габричидзе, полагающий, что рассмотрение местных Советов как органов не только государственной власти, но и местного самоуправления, не способствует внесению ясности и четкости в проблему определения их характера[61].

Напротив, отдельные авторы считали, что представительные учреждения на местах - это органы сугубо территориального общественного самоуправления[62].

Наконец, третья точка зрения такова, что местные институты власти сочетают в себе одновременно свойства органов государственной власти и местного самоуправления[63]. В пользу такого подхода говорят очень важные факторы. С одной стороны, функциональная близость, публичный характер деятельности свидетельствуют о принадлежности местных органов к системе государственной власти. С другой стороны, местные Советы по форме сохранили традиции российского самоуправления, например, в части выборов в представительные органы на местах[64], привлечения общественности к их работе.

Но представляется, что нужно исходить из того, что в основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов именно как органов государственной власти с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Все Советы, включая и местные, выступали как единая система, высшим организационным принципом которой являлся демократический централизм, формально допускающий самостоятельность на местах, но в действительности проявляющийся в централизации и концентрации государственной власти в высших эшелонах системы государственных органов. Система Советов была призвана концентрировать основные функции государственной власти, являясь ведущим звеном государственного руководства. Природа Советов именно как органов государственной власти определялась следующими принципами:

-         во-первых, в их ведении должно было сосредоточиваться решение главных вопросов государственной жизни в центре и на местах;

-         во-вторых, их решения являлись первичными в отношении всех других государственных органов;

-         в-третьих, они были призваны направлять и контролировать деятельность всего государственного аппарата страны, проводить политику государства на местах.

Следовательно, территориальная организация органов власти строилась в соответствии с административно-территориальным делением государства, которое обеспечивало иерархичность в построении единой централизованной системы государственных органов, а также соподчиненность государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления.

По той же самой причине в РСФСР сложилась единая бюджетная система, также строго увязанная с административно-территориальным делением. Она имела трехзвенную структуру, включая союзный, республиканский и местные бюджеты, причем последние строились в соответствии с административно-территориальным делением.

Глава IV. Система местного самоуправления на основании Конституции РФ 1993г. и Федерального Закона РФ от 28.08.95г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

1) Территориальные основы местного самоуправления в Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации, определяя российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, находящие выражение прежде всего в народовластии, разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении.

Конституция Российской федерации признает и гарантирует местное самоуправление в статьях 3, 12, 130—133 и др. Основываясь на конституционных положениях, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. в статье 2 констатирует: «Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации»[65].

Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской федерации и органов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления.

В силу этого государственные органы уже не выступают, как раньше, в качестве вышестоящей инстанции, целиком и полностью руководящей деятельностью местных органов власти, заслушивающей отчеты и имеющей право отмены их решений.

Определение местного самоуправления, характеризующее его как форму народовластия, содержится в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. Статья 2 данного Закона гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»[66]

Местное самоуправление — это специфический уровень власти, особая форма ее осуществления, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия муниципальных органов власти, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления. Но вместе с тем органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления. В связи с этим возникают вопросы: связана ли организация местного самоуправления с административно-территориальным делением государства и возможно ли несколько территориальных уровней организации местного самоуправления, а также соподчинение органов местного самоуправления разного территориального уровня.

Конституция Российской федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., не дает однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Согласно статье 131 Конституции Российской Федерации «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций"[67]. Конституция Российской Федерации, таким образом, не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством. Вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. вслед за Гражданским кодексом Российской Федерации (часть первая) ввел новое понятие в наше законодательство: «муниципальное образование». Поэтому осуществление местного самоуправления, его территориальную организацию Закон связывает не с административно-территориальными единицами (это, как уже отмечалось, не исключает, что в их границах и будет осуществляться местное самоуправление), а с муниципальными образованиями, на территории которых и осуществляется местное самоуправление.

Закон не содержит исчерпывающего (в отличие от ранее действовавшего закона о местном самоуправлении) перечня территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление. Статья 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», во-первых, устанавливает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и иных территориях. Ограничение права граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускается Федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Во-вторых, новый Закон называет основные территориальные единицы, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Это, прежде всего, отдельные поселения: города, поселки, станицы. Далее в Законе перечисляются территориальные образования, в границах которых могут находиться несколько отдельных поселений, другие муниципальные образования: это район (уезд), сельский округ (волость, сельсовет).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации) от 28 августа 1995 г. оставляет за субъектами Российской Федерации право устанавливать конкретные наименования территориальных единиц, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Закон допускает возможность реализации местного самоуправления на территории других муниципальных образований, которые могут образовываться в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Закон, давая определение муниципального образования в статье 1, относит к муниципальным образованиям часть поселения. Речь идет, прежде всего, о внутригородских муниципальных образованиях, которые упоминаются в пункте 3 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Субъекты Российской Федерации могут самостоятельно определять территориальные единицы, в которых может осуществляться местное самоуправление. Обязательным условием для признания территориальной единицы в качестве территории муниципального образования, т.е. территориальной основы местного самоуправления, Закон называет муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. При этом согласно статье 61 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсутствие муниципальной собственности на момент вступления в силу данного Закона не является основанием для отказа в образовании нового муниципального образования.

Вслед за Конституцией Российской Федерации Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гарантирует каждому городскому и сельскому поселению право на самоуправление. Статья 12 Закона гласит: «Население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления». Это право может быть реализовано путем: а) создания самостоятельного муниципального образования; б) присоединения к какому-либо муниципальному образованию; в) организации территориального общественного самоуправления. Статья 27 Закона предполагает возможность организации и функционирования территориального общественного самоуправления на территории поселения, не являющегося муниципальным образованием.

Установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской федерации.

Границы и состав территории муниципального образования указывается в его уставе.

Установление и изменение границ муниципальных образований отнесено федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 5).

В этой связи важным представляется рассмотрение практического решения проблемы соотношения административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления в современном законодательстве субъектов Российской Федерации

В одних случаях используется совмещение административно-территориального устройства и муниципальных образований, когда административно-территориальные единицы всех видов и муниципальные образования отождествляются. Такой принцип закреплен, в частности, в Законе "Об административно-территориальном устройстве Пермской области" от 28 февраля 1996 г. (в ред. Закона Пермской области от 8 июля 1996 г). В ч. 2 ст. 1 этого Закона обязательным признаком административно-территориальной единицы названо наличие органов местного самоуправления. Аналогичная концепция заложена и в Законе "Об административно-территориальном устройстве Челябинской области" от 12 ноября 1996 г.[68] Также решается этот вопрос в Законе Самарской области от 13 июня 1997г. N 9-ГД "Об административно-территориальном устройстве Самарской области", согласно которому административно-территориальная единица Самарской области - часть территории области в фиксированных границах, совпадающих с границами муниципальных образований, признанная в установленном настоящим законом порядке административно-территориальной единицей Самарской области.

Второй вариант решения проблемы — относительное обособление административно-территориальных и муниципальных образований в пределах единого административно-территориального устройства субъекта Федерации. Основания для такого подхода закреплены в Законе "Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области" от 17 апреля 1996 г. Из ст. 3, 6 данного Закона вытекает, что административно-территориальными образованиями в области являются районы и административные округа в составе районов, а муниципальными образованиями — городские и сельские поселения, волости, принявшие уставы муниципальных образований; в административно-территориальных единицах осуществляется государственное управление территориальными органами государственного управления области, а в муниципальных образованиях — местное самоуправление органами местного самоуправления. В. А. Кряжков полагает, что сама идея возможного осуществления местного самоуправления не в жестких рамках административно-территориальных границ заложена в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ.[69]

Возможен и третий вариант решения — абсолютное юридическое разведение административно-территориального устройства и совокупности муниципальных образований субъектов Федерации. Он связан с рассмотрением любых административно-территориальных единиц и населенных пунктов как-государственных образований, служащих в определенных случаях базой для создания муниципальных образований. Здесь административно-территориальные единицы и муниципальные образования как бы разводятся по степени их универсальности: первые — пространственная форма решения государственных, в том числе государственно-местных задач; вторые — пространственная форма решения вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий. Так, абсолютное разведение административно-территориального и муниципально-территориального устройства предусматривает законодательство Свердловской области[70].

В отличие от первого подхода здесь нет отождествления административно-территориальных единиц и муниципальных образований. Муниципальные образования складываются в пределах административно-территориальных единиц и населенных пунктов, но их объединение между собой, упразднение, разделение не означает автоматического изменения административно-территориального устройства. Скажем, упразднение района как муниципального образования не означает упразднения этого же района как административно-территориальной единицы, а создание единого муниципального образования на базе двух сельсоветов не сопряжено с обязательной ликвидацией последних. При указанных изменениях будет меняться система органов самоуправления, но не административно-территориальное деление и не система действующих на местах государственных органов.

"Установление, изменение, упразднение границ муниципальных образований не влекут изменения границ, черт административно-территориальных единиц, населенных пунктов, внутригородских районов, в пределах которых действуют муниципальные образования" (п. 3 ст. 8 Закона Свердловской области "Об административно-территориальном устройстве Свердловской области")[71].

Совпадение границы муниципального образования и административно-территориальной единицы означает, что первая как бы накладывается сверху на вторую и обе существуют одновременно. При этом решение вопросов административно-территориального деления является прерогативой субъекта Федерации, а решение вопросов образования, преобразования, упразднения муниципальных образований остается во многом в компетенции последних. Конечно, было бы разумным при выборе такого варианта программировать некоторые изменения в системе муниципальных образований (например, объединение муниципальных образований разных административных районов) путем предварительного изменения административно-территориального деления, как это сделано в Свердловской области.

Что касается практической реализации подходов, то нужно отметить, что для практических работников более привлекателен первый подход, поскольку он предполагает совмещение объектов государственного и муниципального территориального управления, а значит упрощает задачи управленческого регулирования. В то же время третий вариант по сравнению с первыми двумя непросто внедрить на практике: он способен усложнить объект территориального управления, в случае если границы административно-территориальных единиц, населенных пунктов, с одной стороны, и границы муниципальных образований, с другой стороны, не совпадут, будут иметь много точек пересечения. Данный подход оказался бы более приемлемым в условиях перехода субъекта Федерации к поселенческому принципу организации местного самоуправления, при котором в его районном звене была бы восстановлена система местных государственных представительных и исполнительных органов.

При выборе любого из возможных вариантов соотношения административно-территориального устройства и муниципальных образований необходимо учитывать, что в силу ст. 12 Федерального закона от 28 августа 1995 г., во-первых, местное самоуправление должно осуществляться на всей территории Российской Федерации, а значит, во всех местных сообществах, возникающих по воле граждан или складывающихся в результате административно-территориальных преобразований, проводимых государственными органами.

Во-вторых, ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускается только федеральным законом и только в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Правом на осуществление местного самоуправления обладают и жители закрытых административно-территориальных образований, реализующие его в границах последних[72].

В-третьих, население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления — это положение, видимо, нужно понимать как безусловное право жителей данных поселений на формирование собственных муниципальных образований.

Следует также иметь в виду, что в силу ч. 3 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. не допускается подчинение одного муниципального образования другому. Отсутствие подчинения одного муниципального образования другому означает и несоподчиненность создаваемых в них органов местного самоуправления. Приведенное правило актуально в условиях существования двухуровневой структуры муниципальных образований, когда наряду с муниципальными образованиями населенных пунктов, сельсоветов (волостей) формируются территориально охватывающие их муниципальные образования районного уровня.

В любом случае и при двухуровневой структуре местного самоуправления исключается прямая подчиненность одних муниципальных образований другим, вторжение одних муниципальных образований в компетенцию других. Окружение одного муниципального образования территорией другого муниципального образования (когда, например, сельское муниципальное образование охватывается территорией муниципального образования — района) также не означает поглощения территории сельского муниципального образования районным. Отношения между разноуровневыми муниципальными образованиями следует характеризовать не как их административное соподчинение, а как муниципальную связь между ними.[73]

2)Финансово-экономическая основа местного самоуправления.

В статье  28 Федеральный закон " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливается, что экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.[74]

В ст. 61 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" записано о формировании муниципальной собственности в связи с реализацией закона, что субъекты Российской Федерации передают в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в собственности субъектов Федерации, необходимые для решения вопросов местного значения в соответствии с разграничением полномочий между субъектами Федерации и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями. Логика этой нормы безупречна с той точки зрения, что формирование муниципальной собственности напрямую связывается с разграничением компетенции между уровнями управления - государственного и местного. Не компетенция для управления объектами собственности, а объекты собственности для обеспечения компетенции. Далеко не везде эта компетенция уже разграничена. Но там, где это сделано, процесс формирования муниципальной собственности идет быстрее, чем в тех субъектах Федерации, где полномочия муниципальных образований прописаны с недостаточной ясностью и последовательностью.

Существуют и другие правовые проблемы, связанные с определением субъектов и объектов муниципальной собственности, порядком ее разграничения, уровнем и формами правового регулирования процессов формирования этой собственности. Одна из таких проблем - общее определение субъекта права муниципальной собственности. Если Конституция РФ признает, как отмечалось выше, субъектом права муниципальной собственности население, то ст. 212 ГК РФ утверждает, что имущество (применительно к имуществу, входящему в состав муниципальной собственности), может находиться в собственности только муниципальных образований. То же самое устанавливается и в ст. 215 ГК РФ. Если вместо слов "муниципальное образование" подставить то значение этого понятия, которое содержится в ч. 1 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ("муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория..."), то получается, что физические и юридические лица, управляющие имуществом, составляющим муниципальную собственность, осуществляют волю собственника, коим является некая неодушевленная территория[75]. Таким образом, население как субъект муниципальной собственности, подменяется иным субъектом, хотя и имеющим связь с местным населением, но им не являющимся. От имени муниципального образования согласно п. 2 ст. 285 ГК РФ права собственника осуществляют органы местного самоуправления. Это вполне правомерно, так как собственник в соответствии с ч. 4 ст. 209 ГК РФ может передать свое имущество в доверительное управление другому лицу. Но здесь имеется противоречие с п. 2 ст. 29 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которым права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, "от имени муниципального образования", в том числе и права управления, осуществляет население непосредственно.

Страницы: 1, 2, 3, 4