Эволюция центральных представительных органов власти в России

В Соборном Уложении определялся статус главы государства — царя, самодержавного и наследственного монарха. Утверждение (избрание) его на Земском Соборе не колебало установленных принципов, напротив — обосновывало, легитировало их. Даже преступный умысел (не говоря о действиях), направленный против персоны монарха жестоко наказывался.

Уложение содержало комплекс норм, регулировавших важнейшие отрасли государственного управления.

Система преступлений по Соборному Уложению выглядела следующим образом:

1.                              Преступления против церкви: богохульство, совращение православного в иную веру, прерывание хода литургии в храме.

2.                              Государственные преступления: любые действия (и даже умысел), направленные против личности государя, его семьи, бунт, заговор, измена. По этим преступлениям ответственность несли не только лица, их совершившие, но и их родственники и близкие.

3.                              Преступления против порядка управления: злостная неявка ответчика в суд и сопротивление приставу, изготовление фальшивых грамот, актов и печатей, самовольный выезд за границу, фальшивомонетничество, содержание без разрешения питейных заведений и самогоноварение, принесение в суде ложной присяги, дача ложных свидетельских показаний, «ябедничество» или ложное обвинение.

4.                              Преступления против благочиния: содержание притонов, укрывательство беглых, незаконная продажа имущества (краденного, чужого), недозволенная запись в заклад (к боярину, в монастырь, к помещику), обложение пошлинами освобожденных от них лиц.

5.                              Должностные преступления: лихоимство (взяточничество), неправомерные поборы, неправосудие (заведомо несправедливое решение дела из корысти или неприязни), подлоги по службе, воинские преступления (нанесение ущерба частным лицам, мародерство, побег из части).

6.                              Преступления против личности: убийство, разделявшееся на простое и квалифицированное, нанесение увечья, побои, оскорбление чети. Вовсе не наказывалось убийство изменника или вора на месте преступления.

7.                              Имущественные преступления: татьба простая и квалифицированная (церковная, на службе, конокрадство, кража овощей из огорода, рыбы из садков), разбой и грабеж, мошенничество, поджог, насильственное завладение чужим имуществом, порча чужого имущества.

8.                              Преступления против нравственности: непочитание детьми родителей, отказ содержать престарелых родителей, сводничество, половая связь господина с рабой.

В главе Уложения «Суд о крестьянах» собраны статьи, которыми окончательно оформлялось крепостное право — устанавливалась вечная потомственная зависимость крестьян, отменялись «Урочные лета» для сыска беглых крестьян, за укрывательство беглых устанавливался высокий штраф.

Принятие Соборного Уложения 1649 г. явилось важной вехой в развитии абсолютной монархии и крепостного строя. Соборное Уложение 1649 г. — это свод феодального права.

В Соборном Уложении впервые в светской кодификации предусмотрена ответственность за церковные преступления. Принятие на себя государством дел, ранее относившихся к церковной юрисдикции, означало ограничение власти церкви.

Всеобъемлющий характер и соответствие историческим условиям обеспечивало Соборному Уложению долговечность, оно сохранило свое значение закона России вплоть до первой половины XIX в.

Таким образом, деятельность земских соборов была важной составной частью функционирования государственной власти, опорой власти на господствующие социальные силы в период становления абсолютной монархии.

Представляет интерес статья профессора С.Ф.Платонова «К истории московских Земских соборов», которую он опубликовал в период создания Государственной Думы. Историк дал не только оценку старых Соборов времен первых Романовых, подчеркивая, что Собор тогда не был совещательным органом и поэтому нельзя современные идеи о представительном органе, вроде законосовещательной Думы, отождествлять с Земскими соборами, которые были по сути Советами всей Русской Земли с довольно широкими полномочиями как в сфере законодательной, так и повседневного управления Державой.

Во всеоружии фактов С.Ф.Платонов подчеркнул огромную позитивную роль Соборов. «Московский государственный порядок, из которого ведет свое начало новая Россия, — писал он, — был создан и укреплен после ужасающей Смуты, более всего авторитетом Земского собора». Совет всея Русской Земли явился, по словам Платонова, движущим началом русской истории. Это не «любопытный архаизм», а ценнейший вековой опыт. Наши предки, отмечает историк, умели находить отвечавшие их времени формы «общего совета», использовать и соединять их сообразно успехам своего общественного развития, с уровнем национального самосознания».

В деятельности Земских соборов были важные черты, как правило, упускаемые из виду. При первом Романове они имели характер Постоянного Совета всея земли из трех составляющих — Государя с Думой, освященного собора с патриархом, а также выборных от всех чинов и земель. Только сочетание этих трех частей давало полноценный совет. Эти части, работающие как единое целое, позволяли снимать разногласия и споры, возникающие в раз­личных ветвях и сочленениях власти. Это по сути важнейшая, умиряю­щая страсти сторона Соборов, чего не скажешь о структурах, созданных по принципу «разделяя, властвуй».

Земские соборы сыграли решающую роль и в области законотворчества. Земский собор 1649 г., принявший Уложение Алексея Михайловича («Соборное уложение»), не только произвел кодификацию всех законодательных актов, нормативных документов, но по инициативе «лучших людей», выборных от всех земель и чинов, по их приговору ввел в «Соборное уложение» около сотни новых статей. И сделано это было в кратчайшие сроки, ведь речь шла о коренных законах, об устройстве национального образа жизни, труда, зашиты отечества.

«В деятельности постоянного Земского собора за первое десятилетие царствования М.Ф.Романова, — пишет Платонов, — были такие черты, которые далеко выводили Соборы за чисто совещательные функции. Собор выступал рядом в Государем как верховный национально-политический авторитет в делах особой важности. На него ссылались даже в дипломатических сношениях, говоря, что ответ «без совету всего государства» дать нельзя.

В отношениях внутренних Собор присутствовал иногда рядом с Государем, заслоняя собою прочие властные органы. Так, казакам на Волгу посылались грамоты непосредственно от Собора вместе с царскими. Казакам-«ворам» было послано увещевание с особым Соборным посольством, в состав которого вошли духовные и светские лица. Послы от Собора в случае надобности собирали по городам экстренные денежные сборы. Население видело над собою не одного царя с его приказными людьми, но и -Собор с его выборными послами. Соправительство Собора с Государем было для всех очевидным. И царь, и Собор, обе силы действовали согласно, ибо имели одно и то же происхождение и одинаковые цели, заботились не об определении своих прав, а об обеспечении взаимной помощи. Соборы всей Русской Земли, подчеркивал С.Ф.Платонов, стали жертвой засилья и происков приказного сословия, бурно разросшейся бюрократии, приказных дьяков («крапивного семени», «чернильных душ», по народному выражению).

Нахватавшие чины и в смутное время состояния сколотившие, «поставленные у власти доверием царя» отличались особым мздоимством, разнузданностью, злоупотреблением властью. Это о них говорил народ: от трудов праведных не наживешь палат белокаменных. Именно эта «новая знать», засевшая в приказах, погубила Земские соборы, которые были помехой их властолюбию.

Дурная трава, подчеркивал С.Ф.Платонов, не была тогда выкорчевана «из поля вон» и, выросши на русской ниве, заглушила -ростки управления земского с помощью выборных людей, «добрых, разумных и постоянных».

При всех различиях в трактовке политического значения Земских соборов они безусловно занимают особое место в политической истории России. Тот факт, что три русских царя (Борис Годунов, Василий Шуйский и Михаил Романов) были избраны Соборами, говорит сам за себя. Соборные решения, хотя и носили характер одобрения или рекомендации царю, создавали прецеденты особого механизма реализации власти. Масштаб выборных процессов, связанных с деятельностью Соборов, демонстрирует высокий уровень политической организации русского общества. Выборы представителей, при всех их недостатках, охватывали практически всю страну и захватывали все свободные сословия.

Соборная практика демонстрирует формирование механизма национального представительства, которое складывалось в Московском государстве в XVI—XVII веках. Были созданы предпосылки для развития выборных учреждений общероссийского масштаба, а в определенные периоды существовала реальная возможность ограничения самодержавия представительными органами. Однако эти тенденции не были реализованы.

Представляется, что за созывом Соборов стояла иная идея, чем та, которая вдохновляла создателей представительных учреждений Западной Европы, пошедшей по пути парламентаризма. В деятельности Соборов проявилась характерная особенность российской государственности: совместный поиск властью и сословиями решения наиболее важных проблем государственной жизни. Налицо — серьезное отличие русского политического сознания от западного, которое исходит из представления о необ­ходимости найти разумный компромисс частных интересов в деятельности представительных органов Русская политическая культура, проявленная в деятельности Соборов, испытывает потребность в объединяющей государство истине, которая должна быть принята всеми и реализация которой должна подчинить себе частные интересы. Собор собирается не для выработки компромисса, его цель — уяснение высшей истины, которая не нуждается в корректировках, самодостаточна и универсальна. «Сколь бы ни были разнородны группировки, в которые объединяются участники собора, сколько бы острый характер ни приобретали порой ведущиеся на нем дискуссии, за всеми разногласиями стоит идеал высшей истины, важнейшей цели всех помыслов и устремлений».

Соборность, тесно связанная с православным мировоззрением, — важнейшая особенность русской политической культуры, отличающая ее от западной либерально-демократической традиции. Через историю Земских соборов прослеживается особый путь выборной традиции в России. Здесь — собственное понимание демократии, ее места в системе государственной власти. Как писал о Соборе 1613 года Л. Тихомиров: «Торжество самодержавия характеристично тем, что оно было произведено земской Россией в борьбе против русского аристократического начала и русского же демократического. Россия земская, т. е. именно национальная, выражающая типичные особенности национальности, отвергла в Смуте все другие основы, кроме самодержавной, и воссоздала ее в том же виде, в каком рисовалось оно Иоанну Грозному, и в той земской России, которая свою культурно-государственную жизнь строила на православном миросозерцании».

4.1 ОТ ЗЕМСКИХ СОБОРОВ ДО ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ

За этот период в 200 лет, на мой взгляд, было только два момента в истории представительных органов власти, на которые стоит обратить внимание. Это созыв уложенной комиссии при Екатерине II и проект Сперанского.

В контексте декларирования значения идей просвети­тельства для государственного управления феноменальным является созыв, работа и прекращение Екатериной II дея­тельности комиссии по подготовке сводного законодатель­ства, основных законов империи вместо Уложения 1649 г.

В так называемую уложенную комиссию выборщики от дворян, горожан, свободных сельских обывателей (госу­дарственных крестьян, казаков и др.) по одному соответ­ственно от уезда, города, провинции избрали 565 депута­тов, вручили им более 1500 депутатских наказов с изло­жением основных нужд и пожеланий, обобщенных сослов­ными фракциями в сословные наказы, изучавшиеся спе­циальными и общей комиссиями более 1,5 лет.

Государыня представила комиссии монарший «Большой наказ», где в 20 главах, 500 статьях на основе заимствований политических, правовых идей из сочинений Монтескье, Бильфельда, Беккариа изложила свои взгляды на суть и роль закона в государственном устройстве и управ­лении, на незыблемость самодержавия, крепостничества, существовавшего порядка, общества с повелителями и ис­полнителями, на необходимость для России крепкой са­модержавной власти, разделении функций власти в уп­равлении, равенства граждан перед законом, определи­ла свое отношение к вопросам прав и обязанностей лю­дей различных сословий, о преступлениях и наказани­ях, о воспитании и др. Наказ готовился, переделывался более двух лет, отразил веру в возможность монаршей власти пересоздать государственный строй и управле­ние по велению разума на основе законов, воплощаю­щих великие принципы науки, истинные нужды и же­лания народа. Самодержавное правление обосновано геополитическим фактором, экономным его содержани­ем и вредностью для России других форм власти. «Го­сударь есть самодержавный, ибо никакая другая, как только соединенная в его особе, власть не может действо­вать сходно с пространством столь великого государ­ства. Всякое другое правление не только было бы для России вредно, но и вконец разорительно... Самодержав­ных правлений намерение и конец есть слава граждан, государства и государя». При этом, утверждала импе­ратрица, «русский народ есть европейский», «Россия есть европейская держава».

Изданный на русском, французском, немецком, ла­тинском языках Наказ распространен в России и зару­бежье, стал основой работы комиссии, ориентировал представителей сословий на реализацию этой воли. «Боже сохрани, чтоб после окончания сего законодатель­ства был какой народ больше справедлив и, следовательно, больше процветающ», — эти слова Наказа приняты вос­хищенно, со слезами умиления, и депутаты под председа­тельством маршала А. Бибикова поднесли Екатерине II титул премудрой, великой матери отечества, от которо­го она отказалась.

Уникальность документа в том, что отраженные в нем «идеи западных мыслителей не стыковались с российской действительностью».

Депутаты подготовили в частных комиссиях проект Уложения, отработали его главу о правах дворянства, высказали робко критические замечания по сути самодер­жавия, крепостничества и ... отпущены но домам после полутора лет работы, подав императрице, как признава­лась она, «свет и сведения о всей империи, с кем дело имеем и о ком пещись должно». В своих «Записках» она сравнивала эту комиссию с французскими предста­вительными собраниями при Калонне и Неккере: «Мое собрание депутатов вышло удачным, потому что я ска­зала им: знайте, вот каковы мои начала; теперь выска­жите свои жалобы: где башмак жмет вам ногу? Мы по­стараемся это поправить».

Не создала комиссия нового законодательства, свобод­ные, критические мнения депутатов стали уроком для Екатерины II, других монархов по совершенствованию государственного управления в аспекте усиления его са­модержавного характера. В 1782 г. она призналась: «Я в душе республиканка и деспотизма ненавижу, но для бла­га народа русского абсолютная власть необходима». Еди­ноличное господство считала самым эффективным: «Луч­ше повиноваться законам под одним господином, чем угождать многим». Немецкая принцесса на российском престоле полагала, что «кроме самодержавного государя, всякая друга форма правления вредна России». С самого начала царствования Екатерина II «стремилась к тому, чтобы все нити управления собрать в своих руках», оградить себя от возможного влияния Сената, других органов управления.

Теперь перейдём к проекту Сперанского.

М.М. Сперанский исходил из незыблемости монархи­ческой государственности, соответствующей организации власти. Монарх - глава государства, источник, носитель и выразитель державной власти во всей ее полноте, под его руководством действуют все органы управления, «все дей­ствия порядка законодательного, судного и исполнитель­ного восходят к державной власти и от нее изливаются». Надлежало лишь закрепить этот институт на принципе за­конности, «облечь правление самодержавное всеми, так сказать, внешними формами закона, оставив в сущности ту же силу и то же пространство самодержавия».

С учетом уроков верховного, высочайшего при дворе, непременного советов предложено создать при монархе государственный совет как особое высшее учреждение

совещательного характера для предварительного рассмот­рения исходящих от императора проектов законов, годо­вых смет доходов и расходов, а также для наблюдения за исполнением законов с целью упорядочения законодатель­ства, но без вмешательства в функциональный надзор Се­ната. В Госсовете централизовалась бы, таким образом, за­конодательная сфера. Он мог обеспечить единообразие юридических норм, исключить возможные противоречия в законодательных документах. Назначение Госсовета и в том, чтобы объединять, согласовывать законотворческие и иные действия всех высших государственных структур, наладить их правовое взаимодействие, выполнять роль связующего звена верховной власти монарха с ее исполнительными структурами преимущественно в части утверждения закон­ности в государстве.

Монарх назначает в Госсовет 35 высших сановников из аристократической элиты, в том числе и по должности, как министров, председательствует сам или по его пору­чению один из членов совета. По замыслу автора, именно эта аристократия, устроенная наподобие английской, мог­ла быть блюстительницей законов по всем отраслям уп­равления и охранительницей интересов народа. Предус­мотрены в структуре Госсовета четыре департамента: за­конодательный, военных дел, гражданских и духовных дел, государственной экономии для рассмотрения проектов, вы­носимых на общее собрание совета, а также государствен­ная канцелярия во главе с государственным секретарем, четыре ее отделения во главе с статс-секретарями для орга­низации текущей работы департаментов и всего совета.

Предполагалось сочетать своеобразно с верховенством короны европейскую идею разделения ветвей власти, со­ставить управление из трех вертикалей учреждений — за­конодательных, исполнительных, судебных, имеющих зем­ский, выборный характер.

Законодательная вертикаль: а) волостная дума из всех земельных собственников волости и из депутатов от госу­дарственных (казенных) крестьян по одному от 500 душ, выбирающая волостное правление и депутатов в уездную думу на 3 года; б) уездная дума, выбирающая уездное правление и депутатов в губернскую думу; в) губернс­кая дума, выбирающая губернское правление и депута­тов Государственной думы; г) Государственная дума в составе депутатов всех сословий стоит во главе вертикали, собирается ежегодно на общее собрание, рассматривает и одобряет вносимые властью монарха законопроекты, сме­ту доходов и расходов, формулирует свои письменные представления о нуждах народа, отдельных сословий, об ответственности министров (идея ответственного перед Гос.­думой кабинета), указывает, какие и как нарушаются ко­ренные государственные законы в распорядительных ак­тах государственных структур.

Исполнительная вертикаль:

а) вершина исполнитель­ной власти — министры, назначаемые монархом;

б) губер­натор в губернии, назначаемый монархом, и одновремен­но чиновник МВД, зависимый от министра, и при нем губернское правление, подчиненное своеобразно Сенату, что сочеталось с двойной подчиненностью, и МВД, и Се­нату, вносило определенную путаницу;

в) вице-губерна­тор в области, назначаемый сверху, и при нем областное правление;

 г) уездный начальник с канцелярией, глава уездной администрации, назначаемый сверху;

д) волост­ной начальник — глава волостной администрации, назна­чаемый сверху.

Судебная вертикаль с высшей судебной инстанцией — Сенатом, губернскими, окружными, уездными, волостными судами третейского или мирового характера, при выбор­ности судей и участием присяжных заседателей.

Сенат, оставаясь административным учреждением, ста­новился верховным судилищем империи. Сенаторы назна­чались монархом на пожизненный срок из числа предста­вителей, избранных губернскими думами в Гос.думу.

Госсовет призван объединять деятельность трех управ­ленческих вертикалей и тем самым обеспечивать закон­ность, единство государственного управления при верхов­ной власти монарха, представление ему на утверждение всех рассмотренных Гос.думой и Госсоветом проектов.

Одной из сильных черт плана М.М. Сперанского яв­лялась предусмотренная выборность, допущение выборных представителей от народа к законосовещательной деятель­ности, создание представительных земских учреждений снизу доверху, ответственность выборных чиновников, новые начала организации суда и контроля.

Своеобразно мыслилась в плане социальная структу­ра общества, на основе которой должна была реализоваться выборность. Предполагалось ослабить перегородки сосло­вий, разгороженных по феодальному принципу, объеди­нить население в три категории с разными правами, воз­можностью перехода из одной в другую:

а) дворянство, обладавшее правом владения населен­ными землями, свободой от обязательной службы, всеми политическими и гражданскими правами;

б) среднее сословие (купцы, мещане, государственные крестьяне, поселяне, имевшие ненаселенные крестьянами земли), которому полагались лишь гражданские права (права собственности, свободы занятий, передвижения, вы­ступления в суде от своего имени), но не политические;

в) народ рабочий (помещичьи крестьяне, слуги, масте­ровые рабочие и домашние), без политических и граждан­ских прав при некоторых лишь гражданских правах.

В плане заложены ограниченность доступа к управле­нию и неравенство слоев общества.

И крепостное право сохранялось, но в перспективе отменялось постепенно в связи с развитием промышлен­ности, торговли, просвещения, ибо, полагал М.М. Сперан­ский, нет в истории примера, чтобы народ просвещенный и коммерческий мог долго в рабстве оставаться. Ликви­дация личной зависимости крестьян, освобождение их без земли считалось условием продвижения России к европей­ской государственности, основанной на силе закона.

Таким путем представлялось М.М. Сперанскому воз­можным ввести в российское общество принцип законнос­ти, гармонизировать на этой основе общественную жизнь, превратить население в граждански свободное, всеобъемлю­ще обновить, перестроить государственное управление, из­менить механизм функционирования государственного устройства, реализовать идею правового государства. По словам самого М.М. Сперанского, «весь разум плана со­стоял в том, чтоб посредством законов учредить власть пра­вительства на началах постоянных и тем сообщить действию этой власти более достоинства и истинной силы»,

В. О. Ключевский считал, что это был изумительно смелый план, содержал новое устройство управления, от­личался удивительной стройностью, последовательностью в проведении принятых начал, но оказался неосуществи­мым, ибо государь не мог подогнать его к уровню действи­тельных потребностей и наличных средств России.

5. Общероссийские представительные учреждения в начале XX века

5.1 Предпосылки создания Государственной Думы

С началом первой революции в России правительство наряду с жестокими репрессиями против народных масс осуществляло политику лавирования и уступок. Среди них было обещание созыва нового высшего законо-совещательного учреждения с составом, избираемым населением. На заседании Совета Министров 3 февраля 1905 г. было решено обнародовать на имя министра внут­ренних дед А. Г. Булыгина особый рескрипт (распоряжение) о раз­работке законопроекта по данному вопросу. В этом рескрипте, под­писанном царем 18 февраля и обнародованном на следующий день, давались туманные обещания «привлекать достойнейших, доверием народа облеченных, избранных от населения людей» к участию в предварительной разработке и обсуждении «законодательных пред­положений» при условии «непременного сохранения незыблемости основных законов империи», т. е. прежде всего самодержавия. Одно­временно был обнародован царский манифест «О призыве властей и населения к содействию самодержавной власти в одолении врага внешнего и искоренению крамолы и противодействии смуте внут­ренней».

Практическая разработка законопроекта о новом государственном учреждении Булыгиным затягивалась. Возглавляемая им комиссия представила проект в Совет Министров только к 23 мая. Для окон­чательного обсуждения проекта нового учреждения, названного в Со­нете Министров «Государственная дума», в Петергофе 19—26 июля 1905 г. проходили совещания высших чиновников России под председательством царя. Большинство участников этих совеща­ний признали, что сделать проект еще умереннее невозможно, и 6 ав­густа царь утвердил «Учреждение Государственной думы» и «Поло­жение о выборах в Государственную думу». Эти законы устанавли­вали законосовещательный характер будущей (булыгинской) Думы.

Широкие слои населения: женщины, военные, учащиеся, город­ская беднота, многие, нерусские народы избирательных прав в Госу­дарственную думу не имели; лишен был собственного представитель­ства в Думу и рабочий класс России.

При выборах в Думу была установлена система курии, т. е. рас­пределения избирателей по сословным и имущественным признакам. Для каждой курии правительство установило определенные нормы представительства.

Были созданы три курии: землевладельческая, городская и кре­стьянская. Для участия в выборах по землевладельческой курии уста­навливался земельный (от 100 до 650 дес. земли в зависимости от местности) или имущественный (недвижимая собственность не менее 15 тыс. руб.) ценз. Землевладельцы, не имевшие  цензовых участков, выбирали своих уполномоченных на предварительном съезде. Уезд­ный избирательный съезд землевладельцев выбирал выборщиков. В городском избирательном съезде принимали участие представители городской буржуазии, для которых устанавливался довольно значи­тельный имущественный ценз. Для крестьян (кроме Сибири и Поль­ши) ценза не требовалось, по устанавливалась сложная четырёхстепенная система выборов: сельские сходы выбирали десятидворников, те на волостных сходах — уполномоченных, а последние на уездных съездах — уполномоченных от волостей (у казаков — от станиц) вы­борщиков.

Выборщики губернии, избранные всеми куриями, собирались на губернское избирательное собрание, где каждая курия выбирала уста­новленное законом число членов Государственной думы. Крупные го­рода получили право выбирать членов в Думу от городской буржуа­зии непосредственно на городских избирательных собраниях.

Характеризуя булыгинскую Думу, В. И. Ленин называл ее сове­щательным учреждением «представителей помещиков и крупной бур­жуазии, выбранных под надзором и при содействии слуг самодержав­ного правительства»; сам избирательный закон В. И. Ленин называл «издевательством над идеей народного представительства». Боль­шевики призывали массы к активному бойкоту выборов этой Думы, разоблачению соглашательской политики буржуазии. Они выдвинули лозунг подготовки и проведения вооруженного восстания, установления Временного революционного правительства, перерастания революции из буржуазно-демократической в социалистическую.

События осени 1905 г. (сентябрьские стачки, всероссийская по­литическая забастовка в октябре) сорвали выборы и созыв булыгинской Думы. В манифесте 17 октября царизм был вынужден обещать созыв законодательной Думы с расширенным представительством.

Специальное совещание в Царском селе подготовило дополнитель­ный избирательный закон, который был утвержден царем 11 декаб­ря 1905 г.— в самый разгар декабрьского вооруженного восстания в Москве. Этот закон давал избирательные права и рабочим; для этого в каждой губернии создавалась рабочая курия. Для рабочих были установлены трехстепенные выборы. Право голосовать получили ра­бочие (мужчины) с предприятии, насчитывающих от 50 до 1000 че­ловек; они выбирали одного уполномоченного. Крупные предприя­тия избирали по одному уполномоченному на каждую тысячу рабо­чих. Уполномоченные всей губернии собирались на губернское со­брание уполномоченных от рабочих, на котором выбирали выбор­щиков.

По новому избирательному закону были расширены и избирательные права мелкой буржуазии. По городской курии в число из­бирателей включались мелкие ремесленники, квартиронаниматели и чиновники-пенсионеры.

Несмотря на эти дополнения, избирательный закон давал полное преимущество господствующим классам России: из общего числа вы­борщиков в Государственную думу 7211 человек помещики и круп­ная буржуазия имели 4249 выборщиков, или 58%.

Для «проверки правильности выборов и рассмотрения заявлений и жалоб по делам о выборах» создавался специальный аппарат: гу­бернские, уездные и городские комиссии по делам о выборах. Эти комиссии состояли из чиновников, представителей дворянских сословных учреждении, городских самоуправлений и земств. Предсе­дательствовали в этих комиссиях чиновники Министерства юсти­ции — председатели окружных судов, уездные члены окружных су­дов и пр. Деятельностью избирательных комиссий руководило осо­бое делопроизводство по выборам в Думу, созданное в аппарате Ми­нистерства внутренних дел.

Организационное устройство Государственных дум всех созывов определялось «Учреждением Государственной думы» 20 февраля 1906 г.

5.2 Учреждение Государственной думы

Издание Октябрьского Манифеста потребовало пересмотра ранее подготовленных положений (учреждения) о Государственной Думе, ибо оно рассматривало Думу как законосовещательный орган, весьма стес­ненный в своих правах, что уже не соответствовало началам Манифеста, но и после доработки и уточнений в Учреждении Госдумы, оглашенном 20 февраля 1906 г., остался глубокий след от ее первоначального законо-совещательного статуса.

Суть всех правовых актов, как-то: Основных Законов (в новой редак­ции апреля 1906 г.), положений о Думе и Совете, заключалась и провозглашении и закреплении исключительных прав Императора как высшей законодательной власти. «Никакой закон не имеет своего совершения без Нашего утверждения». Но появились и сдержки императорскому своеволию, ибо даже правительством подготовленные проекты законов, но не одобренные Думой и Советом, не могли представляться на утверждение Императора. Такое участие обеих палат в законодательстве было, однако, ограниченным, а в сопоставлении с исключительно широкими правами Императора, за которым был и законодательный почин и право вето, выглядели почти как законосовещательные. Вся работа Думы и Совета ставилась в полную зависимость от воли Императора, за которым было право созывать и распускать Думу и Совет; подтверждалось право Импе­ратора издавать законы в междумский период в «чрезвычайных обстоя­тельствах» (а их наличие определял сам царь) без предварительного об­суждения в Думе, хотя с их последующим рассмотрением в Думе.

К этому надо добавить, что Манифест предусматривал формирование Госсовета по принципу: половина избиралась на корпоративной основе — от земств, городов, церкви, университетов, а другая половина назнача­лась царем. И, следовательно, Совет был орудием царского контроля за всей работой Думы.

Наконец, из компетенции Думы полностью изымался фундамент за­конодательства — право пересмотра Основных Законов Империи, которое было полностью оставлено за Императором. Основные Законы превра­щались, грубо говоря, в оковы народного представительства.

Коррекция, произведенная реформой в области исполнительной влас­ти, создавала видимость серьезных шагов. Право контроля, надзора, о которых упоминалось в октябре, превратилось в право запроса, да и то не к Совету Министров в целом, а лишь в отношении тех министерств и ведомств, которые подчинены по закону Правительствующему Сенату и, следовательно, все ведомства, министерства Императорского двора, вне­шняя политика, армия и флот — выводились из-под наблюдения Думы. Вне критики оставалась не только особа Государя, но и его послы, свит­ские генералы, гофмейстеры, обершенки и камергеры.

«В развитие сих главных оснований — возвещал Манифест, предначер­таны и Нами утверждены постановления о изменении Учреждений Государственного Совета, а также пересмотрение по указаниям нашим Уч­реждения Государственной Думы».

Приведу важнейшие статьи этого документа, которые сразу же по оглашению их вызвали в обществе бурную реакцию.

«Учреждение Государственной Думы»

Гл. 1. О составе и устройстве Государственной Думы

1. Государственная Дума учреждается для обсуждения законодательных предложений, восходящих к Верховной Самодержавной Власти по силе Ос­новных Государственных Законов и в порядке, установленном в сем Учреж­дении и в Учреждении Государственного Совета.

2. Государственная Дума образуется из членов, избираемых населением Российской Империи на пять лет на основаниях, указанных в положении о выборах в Думу.

3. Государственная Дума может быть до истечения пятилетнего срока полномочий ее членов распущена указом Императорского Величества. Тем же указом назначаются новые выборы в Думу и время ее созыва.

4. Продолжительность ежегодных занятий Государственной Думы и сроки их перерыва в течение года определяются указами Императорского Величества.

5. Государственная Дума может, для предварительной разработки под­лежащих ее рассмотрению дел, образовывать из своей среды Отделы и Ко­миссии.

6. Число Отделов и Комиссий, их состав, а также предметы их ведом­ства, устанавливаются Государственной Думой.

7. Для законного состава заседаний Государственной Думы требуется присутствие не менее одной трети всего числа данного состава членов Думы.»

Эти важнейшие положения были выработаны еще в период под­готовки законосовещательной Думы, формулировка первой важнейшей статьи была найдена во время петергофского совещания под председа­тельством Императора в июле 1905 г. и вошла в текст указа 6 августа о законосовещательной Думе и повторена в феврале 1906 г. Тут просмат­ривается не только преемственность в законодательных актах. По суще­ству, права Думы, названной теперь законодательной, существенно не отличались от прав ее предшественницы, именуемой совещательной (Булыгинской).

Гл. 3. О членах Государственной Думы предусматривала:

«14. Члены Государственной Думы пользуются полной свободой сужде­ний и мнений по делам, подлежащим ведению Думы, и не обязаны отчетом

перед своими избирателями.

15. Член Государственной Думы может быть подвергнут лишению или ограничению свободы не иначе, как по распоряжению судебной власти, а равно не подлежит личному задержанию за долги.

16. Для лишения свободы Члена Государственной Думы во время ее сессии должно быть испрошено предварительное разрешение Думы...

23. Членам Государственной Думы, в течение ее сессии, производится суточное из казны довольствие в размере десяти рублей в день каждому. Сверх того, членам Думы возмещаются из казны раз в год путевые издерж­ки по расчету пяти копеек на версту от места их жительства до С.-Петербурга и обратно. Члены Думы, занимающие, вместе с тем, долж­ности Министров или Главноуправляющих отдельными частями, не получа­ют упомянутого суточного довольствия».

Гл. 5. О предметах ведения Государственной Думы в ст. 31, устанавлива­ла, что «Ведению Государственной Думы подлежат:

1) предметы, требующие издания законов и штатов, а также их изме­нения, дополнения, приостановления действия и отмены;

2) государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами Министерств и Главных Управлений, равно как денежные из каз­ны ассигнования, росписью не предусмотренные, на основании установлен­ных правил;

3) отчет Государственного Контроля по исполнению государственной росписи;

4) дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующих Высочайшего соизволения;

Порядок производства дел в Государственной Думе регламентирован был в гл. 6. Статья 34 учреждения предусматривала, что «Законопроекты или вносятся в Государственную Думу министрами либо главноуправляющими отдельными частями, либо Комиссиями, образованными из членов Думы, или же поступают в Думу из Государственного Совета.

...39. Во всех собраниях Государственной Думы могут присутствовать министры и Главноуправляющие отдельными частями, но участвовать в голосовании они имеют право только в том случае, если состоят членами Думы.

40. Государственная Дума может обращаться к Министрам и Главноуправляющим отдельными частями за разъяснениями, непосредственно каса­ющимися рассматриваемых ею дел...

43. Председателю Государственной Думы предоставляется разрешать присутствие в заседаниях Общего ее Собрания, кроме заседаний закрытых, посторонним лицам в числе, не превышающем количества отведенных для них мест, с соблюдением установленных правил. От Председателя Думы зависит разрешить, с соблюдением тех же правил, присутствовать в засе­даниях Общего ее Собрания, кроме заседаний закрытых, представителям входящих в свет изданий повременной печати в числе, не превышающем количества отведенных для них мест, но не более одного от отдельного издания. В заседаниях Общего Собрания Государственной Думы, кроме засе­даний закрытых, имеют право присутствовать члены Государственного Совета, Сенаторы и особы Дипломатического Корпуса...

45. Отчеты о всех заседаниях Общего Собрания Государственной Думы составляются Присяжными Стенографами и, по одобрении Председателем Думы, допускаются к оглашению в печати, кроме отчетов о закрытых заседаниях».

Комиссия Сольского в основу акта об учреждении Государственной Думы положила узаконение о Думе от 6 августа 1905 г. Иными словами, права, определенные для законосовещательного органа, перенесли меха­нически на новую, как бы законодательную, Думу. Важнейшая новация — это статья 50, гласившая, что: «Законопроекты, не принятые Государ­ственной Думой или Государственным Советом, признаются отклоненны­ми». Но главное — Дума была лишена права законодательного почина. Ее основная обязанность сводилась к обсуждению законопроектов, вноси­мых Советом Министров. Законодательная инициатива Думы была стро­го ограничена. Даже в случае решения Думы о желательности какого-либо акта (нового закона или изменения старого) Дума не имела права самостоятельной подготовки законопроекта. Это право сохранилось за правительством. И лишь в случае отказа правительства готовить законо­проект, даже предложенный самой Думой, последняя могла сама начать эту работу в своих комиссиях. Но и в этом случае ее работа контролиро­валась исполнительной властью, ибо Дума могла пользоваться данными исключительно из правительственных источников. И как показала прак­тика, министерства широко использовали этот порядок, сводя на нет думскую «законодательную» инициативу.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5