Эволюция центральных представительных органов власти в России

Из числа одобренных Думой проектов 97% приобрели силу закона, как уже указывалось, 2 были не утверждены императором, а остальные не были одобрены Государственным советом (отклонены, не рассмотрены, переданы в согласительные комиссии, заключения которых не были рас­смотрены одной из палат).

Депутаты внесли в Думу 205 законодательных предложений, из них 81 было признано желательным, 90 не рассмотрено Думой (в том числе 6 не получили движения после внесения). Среди не рассмотренных были предложения, внесенные еще в 1908 г. Только 36 законопроектов, выра­ботанных по инициативе Думы, получили силу закона, 8 из них разраба­тывались исключительно Думой.

В Государственной думе четвертого созыва положение было похожим. Увеличилось количество вносимых законодательных предположений, од­нако законопроекты, созданные на их основе, одобрялись Думой столь же редко. В 1 сессию IV Думы в нее внесли 90 законодательных предполо­жений, в том числе о пересмотре правил о рассмотрении бюджета, о ре­форме Государственного совета, Сената, о пересмотре земского избира­тельного закона, о реформе прихода православной церкви, о реформах различных учебных заведений и др. Ни один из них за I сессию не был окончательно одобрен Думой.

Всего к 9 декабря 1916 г. в нее было внесено 2625 законопроектов (191 взят обратно), а рассмотрела она лишь 1239.

В Государственной Думе Российской империи законодательную ини­циативу осуществляло в основном правительство. При рассмотрении вза­имоотношений законодательных палат приведенные выше цифры нужда­ются в комментариях. Основная масса правительственных законопроек­тов представляла собой так называемые «закончики» (это название придумал граф Витте). Депутаты называли их «вермишельными». Они касались либо сверхсметных кредитов (60% законопроектов), зачастую на небольшие суммы (т. к, министерства плохо составляли свои бюджеты), либо установления или изменения штатного состава различных государ­ственных учреждений, либо местных и очень частных проблем, либо ус­тановления различных земских сборов и повинностей в губерниях без земского самоуправления. Тысячи подобных законов без особых проблем проходили обе палаты, хотя их комиссии вникали в эти проекты и неко­торые могли быть изменены или отклонены. Полагаю, что общепринятое негативное отношение к «закончикам» требует коррекции. Дума рублем действенно контролировала изменения штатов, препятствуя разбуханию бюрократии. На этом пути она ставила заслоны и царю, и правительству. Она следила и за введением новых налогов. Рублем учила чиновников состав­лять бездефицитный бюджет.

Однако нестыковки ветвей власти были весьма ощутимы — среди де­сятков законопроектов, не одобренных Государственным советом, нахо­дилось большинство предложений правительства и Думы, направленных на модернизацию страны. Среди застрявших проектов были: о судебной ответственности чиновников, об условном осуждении, о введении всеоб­щего начального обучения, о введении самоуправления в различных ре­гионах, о создании волостного земства, о пересмотре сметных правил и др. Из этих важных проектов прошли лишь законы о реформе местного суда (причем последний был значительно изменен Государственным со­ветом в консервативном духе), часть законов о введении социального страхования, а также часть законов о введении самоуправления, улучше­нии его финансирования. Что касается обсуждения обеими палатами аг­рарной реформы Столыпина, то бесспорным успехом это дело не назо­вешь, само же крестьянство высказалось против.

Законодательная власть думской монархии не отличалась особой эффек­тивностью. По признанию П. А. Столыпина, Россия отличалась «гармони­чески законченной законодательной беспомощностью».

Но ведь сам же премьер при поддержке императора способствовал со­зданию в Государственном совете правого большинства, которое прова­ливало правительственные реформы, стяжав недобрую славу «законода­тельной пробки».

Следует отметить, что ряд реформаторских проектов (о поселковом управлении и церковном приходе, о неприкосновенности личности, о реформе исключительных положений, о кооперативах, о подоходном на­логе и др.) застряли в думских комиссиях и не были рассмотрены Думой. Здесь явно сказались политические расчеты фракций, образовавших про­грессивный блок, направленный на «свержение самодержавия». Тут было уже не до реформы, более того, работа комиссий могла расколоть «про­грессистов».

Низкая эффективность деятельности законодательных палат объясни­ма. В них было разное большинство, что неудивительно при различных способах их комплектования. При равноправии палат это чревато пара­личом законодательной власти. В европейских конституциях подобная организация парламента постепенно была изжита. Или вводился однопа­латный парламент, или ограничивались права верхней палаты и допуска­лось принятие законов вопреки ее мнению.

Однако в начале XX в. и в большинстве европейских стран имелись две формально равноправные палаты, комплектуемые по-разному. Тем не менее паралича законодательной власти не было, поскольку права вер­хней палаты ограничивались и она не могла длительное время блокиро­вать законы, одобряемые нижней палатой. Это было вызвано более высо­кой легитимностью нижней палаты, представлявшей нацию, в то время как верхняя представляла лишь узкий слой элиты, к тому же и назнача­лась монархом. Нижнюю палату поддерживало общественное мнение, на ее стороне было также правительство, которое в критических случаях до­бивалось у монарха назначения большого числа новых членов верхней палаты и изменения в ней большинства; ведь даже угрозы такого назна­чения побуждали палату лордов уступать, снимать свое вето.

В России дело обстояло не так. Избранная на основе закона 1907 г. Государственная дума не была выражением народовластия. Она даже в глазах членов Государственного Совета отнюдь не олицетворяла нацию, за исключением первых Дум «народного гнева», которые в определенной степени соответствовали представлению об общенародной воле. «Первую Государственную думу Государственный совет боялся, но в известной мере с ней считался... Третью Думу Государственный Совет не боится и с ней не считается. В первую сессию Совета (1906) ряд ораторов подчер­кивал необходимость «стремиться как можно больше быть в единении с Государственной думой». Поэтому Совет одобрил законопроект о помо­щи пострадавшим от неурожая в редакции Государственной думы и от­клонил все поправки правительства. Но кадеты в Думе не смогли это оценить, требуя упразднения «палаты лордов». И не удивительно, что либеральные проекты III и IV Дум (до начала войны) Советом в боль­шинстве случаев отклонялись. Однако во время первой мировой войны ситуация изменилась. Вновь был взят курс на «штурм власти» на основе платформы и тактики прогрессивного блока, а ядро его было в Думе, большинство Совета стало ее поддерживать. Реформаторские проекты (о неприкосновенности личности, реформе полиции, пересмотре режима исключительных положений, введении волостного земства и др.), руко­водство Думы и прогрессивного блока откладывало, ибо добивалось сформирования парламентского правительства и было заинтересовано в сплочении думского оппозиционного большинства, в то время как об­суждение этих проектов вызвало бы его раскол. Характерно, что либе­ральный проект реформы Правительствующего Сената, направленный на установление его независимости от министра юстиции, внесенный пра­вительством до войны и радикально переработанный Думой, был в 1916 г. одобрен Государственным советом почти со всеми думскими поправками, несмотря на возражения правительства и царь не возразил, уклонив­шись от жесткого давления на Государственный совет. Он еще надеялся предотвратить единение обеих палат против монархии.

Основные государственные законы сохранили введенный в 1905 г. формальный конституционный надзор, отсутствующий в других государ­ствах того времени. Все законы, а также основная масса повелений и указов императора должны были публиковаться Правительствующим се­натом, как «хранителем законов» (законы публиковало его общее собра­ние, а указы — первый департамент) и без этого опубликования не всту­пали в силу. Сенату же вменялось в обязанность не публиковать законы и указы, принятые не в порядке, предусмотренном Основными законами. Однако этот надзор не осуществлялся. Сенаторы назначались императо­ром по предложению министра юстиции не из числа независимых юрис­тов, а из высших чиновников, даже не обязанных иметь высшее об­разование (некоторые сенаторы его и не имели). Нужно только иметь генеральский чин, который приносила «безупречная служба». Многие се­наторы не имели к юриспруденции никакого отношения. В блюстители законности попадали бывшие губернаторы и директора департаментов, известные своими беззакониями. Сенаторы могли одновременно с рабо­той в Сенате служить в администрации или заседать в Государственном совете. Назначение в Сенат рассматривалось не как важное поручение, а как награда за прежнюю долголетнюю безупречную службу. Поэтому сенаторы считали императора своим начальником. Они в этих условиях и не могли стать независимыми блюстителями законности. Возможный от­каз Сената в публикации акта императора в бюрократической элите рас­сматривался как «величайший скандал». Кроме этого, в Сенате могли голосовать министры и главноуправляющие.

Аппарат Сената, который докладывал дела, подчинялся министру юс­тиции и обер-прокурорам департаментов (правительственным чиновни­кам, подчиненным министру юстиции). Министр юстиции и обер-проку­рор фактически имели право вето на решения Сената. Сенатская типог­рафия подчинялась обер-прокурору первого департамента.

Несмотря на категорическое постановление статьи 74 (по при­ложению 1915 г., т. 1, ч. 2 свода законов) учреждения Правительствующе­го Сената («суждение о делах и решение оных производится в присут­ствии Сената, и никакое дело не может быть совершено вне оного»), обер-прокурор первого департамента имел неофициальное право публи­ковать бесспорные законы от имени Сената без их рассмотрения по­следним.

Выше уже отмечалось, как премьер Витте публиковал важнейшие пра­вовые акты, не ожидая заключения Сената. Сенат публиковал любые акты, даже явно незаконные, утвержденные императором. В 1905 — 1906 гг. он опубликовал законы об изменении государственного строя, кото­рые не были рассмотрены Государственным советом, как предусматрива­лось законами. Затем, после издания Основных законов, Сенат публико­вал законы, принятые до этого и не рассмотренные законодательными палатами, хотя по точному смыслу Основных законов не имел па это права (так как рассматриваемые акты были приняты не в соответствии с Основными законами 1906 г., а какой-либо оговорки о публикации более ранних постановлений Основные законы не содержали). Избирательный закон 3 июня 1907 г. был опубликован без рассмотрения сенаторами и даже обер-прокурором, а сразу от императора был доставлен в типогра­фию Сената. Сенаторы задним числом молча подписали определение о публикации этого положения. Именно в этом правовая основа для опре­деления событий 3 июня как государственного переворота. Противореча­щие законам указы императора также публиковались. Правительствую­щий Сенат тоже толковал законы, исходя при этом часто не из юридичес­ких, а из политических соображений. Этим продиктованы и сенатские определения по решениям Думы о расширении некоторых ее прав. Нео­днократно возникал вопрос о реформе Сената, чтобы он стал независи­мым блюстителем законности, однако соответствующий проект был одобрен законодательными палатами и утвержден императором лишь в декабре 1916 г. Он должен был вступить в силу с 1 мая 1917 г.

Таковы важнейшие итоги думской деятельности, поддающиеся циф­ровому выражению. Что касается общей оценки ее деятельности, т. е. выводы о том, оказала ли Дума сколь-либо значительное влияние на ис­торию России или нет, то ответ дает десятилетняя деятельность народно­го представительства. Выше давались соответствующие эмпирические обобщения и оценки лиц, фракций, партий.

Не повторяя вышесказанного, ограничимся замечанием, что оценку законам, реформам, учреждениям, да и лицам дает практика. Только вре­мя дает твердость уставам государственным, как писал Н. М. Карамзин.

Со времени Великих реформ до первой мировой войны население России удвоилось, за годы правления Николая II увеличилось на треть — со 120 до 180 млн. человек. Дума этому как могла способствовала (просве­щение, бюджет). Не Дума виновна в двух войнах, в огромном долге, вып­латы по которому в 1913 г. поглотили до трети бюджета. Ведь Дума не имела прав контролировать внешнюю политику, займы, силовые струк­туры (царский двор тратил 0,5% бюджета). Но Дума, ее ведущие фракции, стоящие за ними партии (кадетов, октябристов, прогрессистов и пр.) по­винны в том, что важнейшие законы, затрагивающие самые насущные интересы крестьянства, так и не были приняты и введены в жизнь. В этом плане нельзя не отметить, что «господская» в понимании крестьян Дума почти не оказала влияния на повседневную жизнь крестьянского мира (и это 80% населения).

Думское большинство, т. е. октябристы, прогрессисты, кадеты, объе­динившиеся в прогрессивный блок, подчинили всю законотворческую деятельность достижению своей главной стратегической задачи — свер­жению монархии.

Законы, так нужные трудовому люду, застряли в согласительных ко­миссиях. Монархию удалось опрокинуть, но победа коалиции оказалась пирровой.

* * *

Общая оценка Думы не может быть однозначной.

Политическая элита, державшая в своих руках (контролировавшая) думское оппозиционное большинство, использовала авторитет Думы (принцип народного представительства) в своих целях борьбы за власть, за всю полноту власти, свободную от любого вмешательства и контроля.

Своих целей элита добилась, устранив монарха и монархию. По дос­тижению этой стратегической цели элита (Милюковы-Керенские) утра­тила интерес к Думе, отбросив ее как стоптанные башмачки. Позже нечто аналогичное наблюдалось в отношении к другим органам народопредставительства, народосоветия (разгон Учредилки, расстрел Верховного Совета). В этих событиях находит яркое выражение основной порок рацио­налистического (механистического) мировоззрения, идеологии, этики. «Разум» партий, элит, личностей правит миром. Моя программа един­ственно верная, и, следовательно, подлежит ликвидации все с нею несог­ласное.

Второй стороной, официально главной и единственной, является за­конотворческая роль Думы. В этом плане Дума многое сделала вопреки ограниченности своих прав, вопреки указанному выше негативному фак­тору элитарности, партийности. В механизме законотворчества изначаль­но был сознательно заложен принцип противопоставления двух палат во имя усиления личного, авторитарного принципа (в данном случае монар­хизма). Конституция 1906 г. писалась под Николая II. Все остальное, все эти законодательные пробки, были следствием, порождением этого изна­чального порока.

Однако само существование двух палат в принципе не может быть отброшено без должной мотивации. Лозунг «Долой Государственный со­вет», выброшенный кадетами, был спорен, и по нашему мнению, неве­рен. Госсовет строился по принципу представительства земель-регионов и профессий-сословий. Этот принцип не был последовательно выражен, более того, искажен до неузнаваемости. Он нуждался в освобождении от бюрократических искажений, в последовательном проведении, заверше­нии и т. д.

И в плане соотношения Думы и власти исполнительной наблюдается та же картина. Воздействие Думы на «историческую власть» возрастало и шло в целом в правильном направлении. Но было оборвано. Одним сло­вом, Госдума образца 1906 — 1917 гг. могла органически развиваться, совершенствоваться, самоорганизовываться в сторону настоящего народопредставительного органа (народовластия). Этот процесс был оборван насильственно, искусственно.

* * *

Учреждение Государственной думы и ее Наказ не предусматривали и депутатских объединений в ней.

Однако и запрета на образование депутатских союзов, групп, фракций не существовало. Наказ допускал выступления по мотивам голосования от имени групп депутатов. Члены Государственной думы, принадлежа­щие к одной партии, образовывали думскую фракцию. Имели место слу­чаи, когда ряд партий, политические установки которых в основном со­впадали, образовывали общую фракцию. В IV Государственной думе со II сессии одна политическая организация («Союз 17 октября») образовала сразу две фракции (фракцию земцев-октябристов и думскую группу «Со­юза 17 октября»). Многие партийные фракции имели полуофициальные группировки (левых, умеренных, центристов). Были также группировки регионально-национального характера.

В партийные фракции вступали депутаты, не входившие до выборов в соответствующую партию (партии), беспартийные или члены мелких партий. В некоторых фракциях такие депутаты получали статус непол­ноправных членов, «примыкающих».

Из неразвитости партийной системы и особенностей избирательного закона (многоступенчатых выборов, мажоритарной системы на всех уров­нях) в Государственную думу избиралось много беспартийных депутатов. Они вступали в партийные фракции или оставались вне фракций и могли образовывать свои объединения. Предпринимались попытки создать на ос­нове таких фракций политические партии, однако ни одна партия, влия­тельная вне Думы, таким путем создана не была. Образовывались также фракции не на чисто политической, а на национальной, региональной или конфессиональной основе. В такие фракции объединялись польские и му­сульманские депутаты, во II Думе была казачья группа.

Всего в Государственной думе первого созыва к моменту ее роспуска было 8 фракций, в Государственной думе второго созыва — 11 фракций, в Государственной думе III созыва — 12 фракций одновременно, Государ­ственная дума IV созыва начала свою работу с 11 фракциями, к 1917 г. их число достигло 15 (все 5 членов социалистической фракции находились на поселении в Сибири).

Фракции (могли именоваться группами, а объединение польских на­ционалистов называлось «польское коло») обычно возглавлялись предсе­дателем, могли иметь его товарища, секретаря, казначея. Крупные фрак­ции избирали бюро (комитет). В него с решающим голосом могли вхо­дить и не являющиеся депутатами представители центрального комитета партии. Иногда фракцией коллегиально руководило бюро. Крупные фракции могли иметь свои комиссии (отраслевые и функциональные). Например, трудовая группа II Думы почти все важные законопроекты предварительно обсуждала в своей юридической комиссии. Фракция «Союза 17 октября» III Думы имела 21 комиссию: в том числе по государ­ственной обороне, по вероисповедальным вопросам, редакционную, по церковным вопросам, о мерах борьбы с пьянством, по наказу и др. Ко­миссии фракций могли быть вспомогательными органами представите­лей фракции в думских комиссиях или же самостоятельно разрабатывать и обсуждать законопроекты, которые затем рассматривались общим со­бранием фракции.

Специального аппарата, содержащегося за счет государственного казна­чейства, думские фракции не имели. Из-за небольшой площади Тавричес­кого дворца фракции не получали даже постоянных помещений и могли заседать в различных комнатах в очередь с думскими комиссиями. Если позволяли средства, фракции тоже содержали аппарат за счет свою средств, обычно он был небольшим и осуществлял чисто технические фун­кции. Так фракция «Союза 17 октября» III Думы, 154 депутата, подавляю­щее большинство которых были людьми состоятельными, образовала в но­ябре 1907 г. канцелярию из 6 служащих: секретаря фракции, его помощни­ка, 2 переписчиц и 2 рассыльных. У прочих фракций аппарат был меньше.

Наряду с постоянным аппаратом фракции пользовались услугами раз­личных экспертов, которые могли составлять тексты предложений, соби­рать материал, разрабатывать различные проекты.

Думские фракции контактировали с местными организациями своих партий, а также с другими идеологически и политически близкими структурами и социальными слоями (октябристы — с земствами, больше­вики — с петербургскими рабочими).

Большинство думских фракций прямо не зависело от центральных партийных органов. Исключение составляли фракции кадетов (партии народной свободы) и российской социал-демократической рабочей партии (во II Думе также и партии социалистов-революционеров), мно­гие из членов которых были обязаны депутатскими мандатами не соб­ственному влиянию (как большинство членов Думы), а партийной при­надлежности.

Фракции заявляли о своем образовании совещанию Думы, которое ре­гистрировало эти заявления. Начиная со II Думы сведения о фракциях ста­ли публиковаться в официальных справочниках Государственной думы.

Все фракции были представлены в совете старейшин палаты. По фракциям депутаты садились в зале заседаний. Как уже указывалось, по фракциям избирались думские комиссии; для того, чтобы иметь и них представительство, фракция должна была включать не менее 10 членов. Фракции обсуждали важнейшие законопроекты (до их рассмотрения думскими комиссиями) и другие вопросы, вносили поправки и формулы перехода.

Обязательность решений фракций для их членов была различной в разных фракциях. У РСДРП, кадетов, а также во фракциях, противостоя­щих думскому большинству (трудовая группа III и IV Дум, фракция пра­вых), существовала достаточно жесткая дисциплина, в других же члены фракций голосовали как угодно, по совести. Установление в них обяза­тельного голосования было практически невозможным. Например, так называемая «конституция» фракции «Союза 17 октября» требовала, что­бы постановление об обязательности голосования принималось 3/4 голо­сов (при кворуме 60 человек). Но и в случае принятия этого постановле­ния несогласные с ним могли при голосовании в Думе воздержаться.

Многие фракции были неустойчивыми идеологически, организацион­но и часто распадались. Многие депутаты нередко переходили из одной фракции в другую в одну сессию.

В Государственной думе никогда не было, как уже отмечалось, стой­кого однопартийного большинства, что вызывало необходимость взаимо­действия фракций и создания блоков. Фракции могли устраивать совме­стные заседания или согласовывать свои действия путем переговоров ли­деров. Могли создаваться информационные бюро. Межфракционные блоки, как правило, были недолговечны. Единственное устойчивое объе­динение такого рода, прогрессивный блок, включающий 5-6 фракций и большинство депутатов, существовал в IV Думе с 1915 г.

В Думе, отмечали современники, были очень сильны тенденции иной группировки, кроме политических партий. Претендовали постоянно на особое для них представительство крестьяне, священники... Все время действовало полувлиятельное думское «масонство» (Милюков, Макла­ков, Керенский и др.). Существовавшие в III и IV Думах группы крестьян и священников объединяли депутатов соответствующих сословий, состо­ящих в различных фракциях. Эти группы не регистрировались и не име­ли особого представительства в совете старейшин и думских комиссиях, однако обладали определенной дисциплиной и иногда солидарно голосо­вали против мнения своих фракций. Крестьянская группа пользовалась определенным влиянием и порой проводила через Думу свои законопро­екты. В IV Думе существовала казачья группа (в мае 1914г. включала 15 членов, в основном кадетов и прогрессистов). Она имела своего предсе­дателя и была зарегистрирована.

Имелись также объединения депутатов, интересующихся какой-либо отраслью законодательной деятельности. В ноябре 1907 г. возникло сове­щание членов Государственной думы, интересующихся работами обеих палат в области промышленности, торговли и финансов. В IV Думе суще­ствовали городская группа и земская группа. Эти объединения имели должностных лиц и регистрировались. Прогрессивный блок был практи­чески созданием «думского масонства».

Неустойчивость думских фракций, создание помимо или внутри них различных групп и блоков говорит не только об организационной идео­логической неустойчивости депутатского корпуса, но дает основание го­ворить о принципиальной недостаточности, односторонности партий для выражения интересов определенной, социальной группы (класс-сосло­вия) и согласования этих лично-групповых интересов с общенациональ­ными, общегосударственными. Часто партийным целям подчинялась вся деятельность фракции.

Так во имя исполнения партийного долга социал-демократическая фракция второй Думы пошла в Сибирь. Милюков пожертвовал кадетской фракцией первой Думы во имя «белых риз» кадетизма. Ограниченность, недостаточность партийно-фракционной деятельности вызвала к жизни такие надпартийные гибкие и эффективные формы организации, как думское масонство, и похоронило Думу. Влияние последнего ярче всего сказалось в деятельности прогрессивного блока.

О партийности и социально-профессиональной принадлежности депу­татского корпуса лучше всего скажут цифры.

В первую Государственную Думу ко времени ее роспуска избрали 499 членов, при этом избрание 11 депутатов было аннулировано, один ушел в отставку, один умер, а 6 не успели приехать. По возрастным группам члены Думы распределялись следующим образом: до 30 лет — 7%, до 40 лет — 40%, до 50 лет — 37%, 50 лет и старше — 15%. Из 478 депутатов высшее образование имели 189 человек (42%), среднее — 62 (14%), низ­шее (25%), домашнее — 84 (19%), 2 депутата были неграмотны.

В первую Думу было избрано: 121 земледелец (21 волостной старшина и один волостной писарь), 10 ремесленников, 17 фабричных рабочих, 14 торговцев, 5 фабрикантов и управляющих фабриками, 46 помещиков и управляющих имениями, 73 земских, городских и дворянских служащих, 16 священников, 14 чиновников, 39 адвокатов, 16 врачей, 7 инженеров, 16 профессоров и приват-доцентов, 3 преподавателей гимназий, 14 сель­ских учителей, 11 журналистов и 9 лиц неизвестных занятий.

111 членов занимали выборные должности по земскому или городско­му самоуправлению (председатели и члены земских и городских управ, городские головы и старосты гласных).

Члены думы в начале ее работы по партийной принадлежности рас­пределялись следующим образом: кадеты — 182, члены национальных партий — 60, левые — 47, прогрессисты — 36, октябристы — 26, правые — 8, демократические реформаторы — 4, члены торгово-промышленной партии — 2, беспартийные — 83. К 26 июня 1906 г. в I Думе было 176 кадетов, 102 трудовика (в том числе 9 членов Всероссийского крестьянс­кого союза, 23 социалиста революционера, 2 свободомыслящих, 1 ради­кал), 33 члена польского коло, 26 мирнообновленцев, 18 социал-демокра­тов, 14 беспартийных автономистов, 12 прогрессистов, 6 демократичес­ких реформаторов, 100 беспартийных (многие из которых были правыми).

В Думу первого созыва был избран цвет земского либерального кон­ституционного движения. По словам В. А. Маклакова, в первой Думе «большинство было серой, для законодательства не подготовленной мас­сой. Зато в ней было блестящее, далеко поднимавшееся над средним уровнем меньшинство».

Во второй Государственной Думе по подсчетам Калинычева 39% депу­татов имели высшее образование, 21% — среднее, 32% — низшее, 8% — домашнее и 1 % были неграмотные.

Из 509 депутатов, избранных к 1 апреля, лишь 46 когда-либо занимали выборные должности по местному и городскому самоуправлению. Со­кращение более чем вдвое по сравнению с первой думой. Так ощутимо сказалось лишение активных избирательных прав большой группы зем­цев-кадетов, участников Выборгского воззвания.

По возрастным группам депутаты распределялись следующим обра­зом. До 30 лет - 72, до 40 лет — 195 (42%), до 50 лет - 145 (32%), до 60 лет — 39 (8%), свыше 60—8 (2%). Среди депутатов можно выделить 169 крестьян и лиц, занимающих должности по крестьянскому самоуправле­нию, 32 рабочих и ремесленника, 20 священников, 25 земских, городских и дворянских служащих, 10 мелких частных служащих (конторщиков, официантов), 1 поэт, 24 чиновника (в том числе 8 судебного ведомства), 3 офицера (не попадающие в другие группы), 10 профессоров и приват-доцентов, 28 других преподавателей, 19 журналистов, 33 юриста (адвока­тура), 17 коммерсантов, 57 земледельцев-дворян, 6 промышленников и директоров заводов.

Только 32 (6%) члена Думы являлись депутатами первой Думы, 2 — бывшими членами Государственного совета. По партийным фракциям члены Думы распределялись так: трудовая крестьянская фракция — 104 депутата, кадеты — 98 депутатов, социал-демократическая фракция — 65 депутатов, группа беспартийных — 50 (3 мирнообновленца), поль­ское коло — 46, фракция «Союза 17 октября» и группа умеренных — 44, группа социалистов-революционеров — 37, мусульманская фракция — 30, казачья группа — 17„ народно-социалистическая фракция — 16, груп­па правых монархистов — 10 депутатов (в том числе 2 члена Союза русского народа), 1 депутат принадлежал к Партии демократических реформ.

В. А. Маклаков писал, что из-за махинаций на выборах администра­ции и привлечения к ответственности подписавших Выборгское воззва­ние Дума имела «ненормально серый состав. Она не могла идти в сравне­ние с первой, в которой были почти все громкие имена нашей обще­ственности. Во второй Думе в подавляющем большинстве homines novi, из которых только впоследствии некоторые стали известны). Дума была неудачной и по составу, и по своему исключительно низкому культурно­му уровню; в этом отношении из всех 4 русских Дум она побила рекорд».

Другой член II Думы, Сергей Булгаков оценивал уровень палаты еще резче: «Я не знавал в мире места с более нездоровой атмосферой, нежели, общий зал и кулуары Государственной Думы. Возьмите с улицы первых попавшихся встречных, присоедините к ним горсть бессильных, но бла­гомыслящих людей, внушите им, что они спасители России... и вы полу­чите Вторую Государственную Думу».

Депутаты Третьей Думы — 434 человека по возрасту распределялись

следующим образом: до 39 лет - 81 (19%), 40-49 лет - 166 (38%), до 60 лет - 129 (30%), до 70 лет - 42 (10%), старше 70 лет - 16 (4%).

Всего в третью Думу было избрано 487 депутатов (в том числе на места выбывших). Из них высшее образование имели 230 (47%), среднее — 134 (28%), низшее — 86 (18%), домашнее — 35 (7%), о двух депутатах нет сведений.

В числе членов Думы было 242 землевладельца (50%), 133 земских де­ятеля (27%), 79 земледельцев (16%), 49 священников (10%), 37 адвокатов (8%), 36 промышленников и коммерсантов (7%), 25 чиновников (5%), 22 частных служащих (5%), 22 врача (5%), 20 учителей (4%), 16 рабочих и ремесленников (3%), 12 литераторов и публицистов (2%) и 2 инженера. Многие депутаты фигурируют в нескольких группах, 68 депутатов III Думы являлись депутатами какой-либо из двух первых, в том числе 11 (2%) обеих. 4 члена III Думы являлись бывшими членами Государствен­ного совета. 118 членов Думы когда-либо работали на выборных должно­стях в местном самоуправлении.

В I сессию члены Государственной Думы распределялись по фракци­ям следующим образом: Союз 17 октября — 154 депутата, умеренно-пра­вые — 70 депутатов, кадеты — 54 депутата; правые — 51 (во фракциях правых и умеренно-правых и в национальной группе было 32 члена Со­юза русского народа и 41 член других правых партий), в прогрессивной группе — 28 (в том числе 7 мирнообновленцев), в национальной груп­пе — 26, в социал-демократической фракции — 19, в трудовой группе — 14, в польском коло — 11, в мусульманской группе — 8, в польско-литов­ско-белорусской группе — 7 депутатов. Беспартийных не было. В V сессию (1911 — 1912 гг.) партийное распределение депутатов было следу­ющим: фракция «Союза 17 октября» включала 121 депутата, русская на­циональная фракция — 77 депутатов, конституционно-демократическая фракция — 53 депутата, фракция правых — 52 депутата, прогрессивная группа — 37 депутатов, группа независимых националистов — 16, социал-демократическая фракция — 13, группа правых октябристов, польское коло и трудовая группа — по 11, мусульманская группа — 9 и польско-литовско-белорусская группа — 9 депутатов. 23 члена Думы были беспар­тийными.

О созыве Думы можно сказать следующее. Среди 442 членов Государ­ственной Думы IV созыва к концу ее первой сессии высшее образование имели 224 (как минимум 114 юридическое, историко-филологическое, 52%), среднее - 112 (26%), низшее - 82 (19%), домашнее - 15 (3%), неизвестное (начальное или домашнее) — 2. 186 депутатов работали на выборных должностях в органах местного самоуправления.

В Думе в конце I сессии состояло 126 членов (в том числе 8 — члены Думы всех созывов, 7 — члены Думы I и III — IV созывов и 22 — члена Думы II — IV созывов) и 14 членов Думы I и II созывов, не избранных в III Думу (6 членов I и IV Дум, 7 членов II и IV Дум). Остальные 299 депутатов (68%) были новичками в Государственной думе.

К концу II сессии (12 мая 1914 г.) в Думе фракция русских национали­стов и умеренно-правых насчитывала 86 членов, фракция земцев-октяб­ристов — 66, фракция правых — 60, фракция народной свободы — 48 членов и 7 примыкающих, фракция прогрессистов — 33 члена и 8 примы­кающих, группа центра — 36 членов, группа «Союза 17 октября» — 20, независимая группа — 13, трудовая группа — 10, польское коло — 9, социал-демократическая фракция — 7, мусульманская группа и белорус­ско-литовско-польская группа — по 6, российская социал-демократичес­кая рабочая фракция — 5 членов. 17 депутатов не входили в партийные фракции. В их числе было 5 правых, 5 правых октябристов, 3 октябриста, 2 прогрессиста и 2 левых. В 1915 г. из фракции русских националистов и умеренно-правых выделилась группа прогрессивных националистов (около 30 депутатов). В 1916 г. из фракции правых выделилась группа независимых правых (32 депутата). Численность прочих фракций изме­нилась незначительно.

Эта Государственная дума, по словам депутата Шидловского, оказа­лась по своему составу значительно слабее третьей хотя бы потому, что в ней процент лиц, способных к серьезной работе, был значительно ниже. По возрастным группам члены IV Думы (состоящие в ней к концу I сес­сии) распределялись так: до 25-30 лет — 22, до 40 лет — 128, до 50 лет — 153, до 60 лет — 105, свыше 60 лет — 27 человек.

* * *

Несколько слов о материальном обеспечении народных представителей. Оно было определено заранее до начала работы Думы. Депутатам Думы вначале 1906 г. были определены выплаты суточных: 10 рублей в день на все время работы думской сессии. 6 июля 1906 г. порядок оплаты был уточнен. Депутатам назначено было годичное жалованье в размере 4 тыс. 200 руб. Члены думской комиссии во время работы комиссий и в сесси­онном месяце получали 10 руб. в день суточных (за каждый день работы комиссии). Оплачивали все путевые расходы, гостиницы и пр. Материальное благополучие большей части депутатов не зависело от думского жалованья, были помимо богатых депутатов, крупных помещиков, пред­принимателей и депутаты-интеллигенты, как-то: врачи, адвокаты, про­фессора, они имели должностные оклады и гонорары, что было несопос­тавимо с депутатским жалованьем. Но для депутатов из крестьян оно казалось огромным. Для примера скажем, что крестьянская семья, пере­селяясь в Сибирь, получала ссуду до 170 руб. на обзаведение (не считая, конечно, земельного надела, лесного материала для строительства дома и двора и пр.).

Депутатская десятка (суточная) была весьма весома. Проезд в столич­ном трамвае стоил пятак (в войну гривенник). Килограмм хлеба (ситно­го) — 12 коп., картофель — 2 коп. за кг, мясо (говядина) — 50 коп. за кг, масло — менее рубля и пр. Билеты в театры (галерка) — около 30 коп. Квартплата исчислялась из расчета 20 коп. за кв. метр жилья".

Визит к врачу обходился в 20 коп. Для сопоставления — депутатское жалование приравнивалось к среднему довольству чиновника четвертого класса, действительного статского советника.

Для сопоставления и размышлений укажем, что перед Великой вой­ной 1914 г. содержание царского двора обходилось казне около 0,5% го­дового бюджета, что инженер в год получал на казенных заводах до 2 т. руб. в год, на частных — до 3-х тысяч. Земский врач имел содержание до 1,5 тыс. руб. Примерно столько же — офицер (средних чинов), причем 95% офицеров не имели недвижимой собственности (безземельные дво­ряне), профессорский годовой оклад составлял 3-5 тыс. руб. Средний зара­боток квалифицированного рабочего — от 300 до 360 руб., сельский свя­щенник и учитель получали по 150-200 руб. Заработок интеллигента в сред­нем был в 3-4 раза больше заработка рабочего; у профессора — в 10-15 раз, но уже в годы НЭПа это соотношение выражалось один к четырем

Депутат Думы получал квартиру от казны, имел право на отпуск (лет­ний двухмесячный перерыв в заседаниях Думы и, кроме того, полтора месяца для работы в округах с избирателями и для решения личных дел). Естественно, что Дума не заседала в праздничные дни, сессии прерыва­лись на время Рождества и Пасхи (двухнедельные перерывы). Заседания Думы начинались в 11 часов утра, а длились с перерывом на обед иногда до позднего вечера. Во время думской сессии депутаты сами определяли порядок своей работы. Предусматривалось законом, что депутат, пропус­кающий заседания без уважительных причин, подвергался денежному штрафу в 25 руб., если депутата удаляли из зала заседаний — а Дума имела право удалять от 1 до 15 заседаний — то суточные за эти дни не выплачивались.

Если депутат не подчинялся решению председателя и продолжал на­рушать спокойствие, он удалялся из зала специальными лицами, так называемым приставом Думы и его помощниками, находившимися в рас­поряжении Председательствующего. Права пристава были точно опреде­лены на этот счет документами внутреннего распорядка Думы.

6. Вывод

Традиции российской политической культуры достаточно богаты и многообразны для того, чтобы посвятить им обширные исследования как в целом, так и по отдельным аспектам их проявления. В данной работе затронут лишь элемент политической культуры — традиция выборности в истории российского общества. Не претендуя, естественно, на всеохватность изложения и окончательность выводов, я надеялся описать ключевые моменты в развитии выборных органов власти в России.

Мы не должны забывать о традициях выборного управления в истории России, о том, что демократизация выборного правления, служащая в наше время чуть ли не предметом поклонения российской политической элиты, — не только западное и отнюдь не одновариантное явление.

Если бы пути развития страны определялись созданием тех или иных политических институтов и изданием соответствующих законов, то следовало признать, что Россия имела все шансы стать «демократической страной», так как обладала древними выборными органами и коллективистской психологией крестьянского населения. К примеру, можно только удивляться размаху выборного процесса в ходе выборов русского царя — единоличного правителя огромной территории — в 1613г. И это происходило в России начала XVIIв., после десятилетней Смуты, нескольких лет интервенции, при полной потере центрального управления. Осознание масштабов этого события, отнюдь не рядового в тогдашней Европе, делает странными рассуждения об отсутствии в российском обществе политической культуры, отсутствии традиций гражданской инициативы, безоговорчном подчинении народа любому правителю и т.п. Характерные для России «долготерпение» и верноподданничество имеют, по-видимому, другие объяснения, но никак не отсутствие в её истории опыта самостоятельной организации общества. Выборы, и даже выборы главы государства, — не новость для России. Другой вопрос: нужны ли они ей, а если нужны, то в каком виде? Поиск ответа на этот вопрс требует глубоких исследований и широкого общественного обсуждения.

7. Список литературы

1.                   Реформы Ивана Грозного: очерки социально-экономической и политической истории России середины XVI в./А. А. Зимин, М. — Наука, 1960 г.

2.                   История государства и права/ И. А. Исаев, М. —1993 г.

3.                   Ключевский В. О. Сочинения в 9 томах/ т. 3 и т.8, М. — 1976 г.

4.                   Земский собор 1598 г/ С. П. Мордовина, Вопросы истории, №2, 1971 г.

5.                   Становление сословно-представительных учреждений в России/ Н.Е. Носов, Л. —1969 г.

6.                   К истории земских соборов XVI в./ Н. И. Павленко, Вопросы истории, №5, 1968.

7.                   Чтения и рассказы по истории России/ С.М. Соловьев, М —1989 г.

8.                   Сословно-представительные учреждения (земские соборы) в России в XVI в./ Вопросы истории, №5, 1958 г.

9.                   Земские соборы русского государства XVI — XVII в.в./ Л. В. Черепнин, М. —1968 г.

10.               Соборы середины XVI в./ С. О. Шмидт, История СССР, №4, 1960 г.

11.               История государственного управления в России/ М. 1997 г.

12.               Глубокие корни: выборное начало/ Страхов А., Свободная мысль, №5,1999

13.               Государственная Дума Российской империи/ Смирнов А.Ф. М. — 1998

14.               От Земских соборов к учредительному собранию/ Смирнов А.Ф., Журнал Российского права №10,2000

15.               Монархическая государственность/ Тихомиров Л.А., М. —1998

16.               История государственных учреждений в дореволюционной России/ Ерошкин Н.П., М. —1983

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5